為實(shí)現人與自然和諧共生的現代化目標，生態(tài)文明制度創(chuàng )新應以建立健全生態(tài)文明制度體系為邏輯主線(xiàn)，沿著(zhù)黨的十八屆三中全會(huì )提出的“源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲”的創(chuàng )新思路，按照黨的十九屆四中全會(huì )提出的制度建設和創(chuàng )新的四個(gè)重要方面展開(kāi)研究：實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護和修復制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。生態(tài)文明建設的法治建設是生態(tài)文明制度創(chuàng )新的重要保障，此外，生態(tài)文明制度創(chuàng )新中還應運用好生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)經(jīng)濟手段，倡導和推動(dòng)美麗中國建設全民行動(dòng)。

　　生態(tài)文明制度創(chuàng )新應遵循的原則

　　生態(tài)文明制度創(chuàng )新應遵循系統治理、綜合治理和依法治理的原則，體現與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會(huì )建設諸方面制度變革的融入與互動(dòng)。

　　一是融入性，即“五位一體”中的生態(tài)文明制度。

　　生態(tài)文明制度創(chuàng )新不是孤立的，必須融入經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )建設全過(guò)程。生態(tài)文明制度建設對既有的經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )制度進(jìn)行必要的完善與修正，同時(shí)，生態(tài)文明制度建設的順利推進(jìn)離不開(kāi)其他四方面建設體制機制的轉變。生態(tài)文明制度建設必須既能夠推動(dòng)經(jīng)濟建設、政治建設、社會(huì )建設、文化建設的健康發(fā)展，同時(shí)，整個(gè)社會(huì )系統的良性運轉也需要經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等各方面的制度作出相應的調整，構建起適合新時(shí)代特點(diǎn)和規律的生態(tài)文明制度體系。在經(jīng)濟領(lǐng)域，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制；在政治領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設考核和監督機制；在文化領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設宣傳機制；在社會(huì )領(lǐng)域，建立生態(tài)文明建設全民參與機制。

　　二是互動(dòng)性，即政府、市場(chǎng)、公眾3個(gè)主體的良性互動(dòng)。

　　黨的十九大報告明確，建設美麗中國，必須加快生態(tài)文明體制改革，并在改革生態(tài)環(huán)境監管體制中對完善國有自然資源產(chǎn)權制度指明了方向。2018年3月通過(guò)的國務(wù)院機構改革方案中，與生態(tài)文明建設密切相關(guān)的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的組建受到廣泛關(guān)注，這一改革為構建生態(tài)文明的聯(lián)動(dòng)和長(cháng)效工作機制奠定了良好基礎。在政府層面，應建立和完善以“三個(gè)統一行使”為主要內容的生態(tài)文明制度。在市場(chǎng)層面，應推動(dòng)構建基于市場(chǎng)手段的生態(tài)文明制度體系。在公眾層面，應完善公民廣泛參與的生態(tài)文明制度。

　　加大生態(tài)文明建設重要領(lǐng)域制度創(chuàng )新的力度

　　黨的十九屆四中全會(huì )圍繞“堅持和完善生態(tài)文明制度體系”，進(jìn)一步明確了最需要堅持與落實(shí)的制度、最需要建立與完善的制度，為生態(tài)文明建設指明了方向，明確了路徑。“十四五”及更遠的將來(lái)，亟須加大生態(tài)文明建設重要領(lǐng)域制度創(chuàng )新的力度。

　　一是實(shí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題歸根到底是經(jīng)濟發(fā)展方式問(wèn)題，經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的關(guān)鍵，在于將環(huán)境規制和管理融入促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的舉措，貫穿從經(jīng)濟建設項目的論證、可行性報告分析，到項目立項、開(kāi)工建設、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運營(yíng)和項目結束的全周期。如，在環(huán)境影響評價(jià)領(lǐng)域以“放管服”改革為起點(diǎn)，以污染排放總量控制和排污許可證制度的深入推進(jìn)為抓手，行政、經(jīng)濟手段并舉，以責任追究為保障的覆蓋建設項目全周期的生態(tài)環(huán)境保護制度創(chuàng )新，為我國從環(huán)境管理到環(huán)境治理，從注重環(huán)境管制到關(guān)注環(huán)境服務(wù)的轉變，開(kāi)創(chuàng )了我國環(huán)境治理體系和治理能力現代化的新局面。

　　二是全面建立資源高效利用制度。全面建立資源高效利用制度，根本目的在于改善資源約束趨緊的局面，以資源的可持續利用支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。2018年黨和國家機構改革中確立了統一行使全民所有與自然資源資產(chǎn)所有者職責及所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，實(shí)現對山水林田湖草等自然要素及生態(tài)系統的用途管制和綜合治理，為明晰資源產(chǎn)權權益、統籌國土空間開(kāi)發(fā)和保護提供了體制保障。下一步，應從自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度、國土空間規劃體系、自然資源資產(chǎn)管理和監管體制、資源總量管理和全面節約利用制度等方面完善自然資源管理制度體系，明確自然資源管理中的理論創(chuàng )新、實(shí)踐創(chuàng )新、現實(shí)成效和改進(jìn)方向，破解資源約束，提高資源保護和利用水平。

　　三是健全生態(tài)保護和修復制度。健全生態(tài)保護與修復制度，其核心在于通過(guò)有效的保護、治理與修復措施促使我國生態(tài)系統盡快恢復自我運行、自我調節、自我完善能力。應進(jìn)一步加強山水林田湖草是生命共同體的認識，從全局角度尋求新的治理之道，堅持用系統思維統籌生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理與修復，實(shí)現“多規合一”，筑牢生態(tài)安全屏障。從山水林田湖草的系統保護與修復角度，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，完善生物多樣性保護制度。

　　四是嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。我國在生態(tài)環(huán)境保護責任制度方面已經(jīng)進(jìn)行了一系列改革創(chuàng )新探索，接下來(lái)應進(jìn)一步完善生態(tài)文明目標考核制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，完善自然資源資產(chǎn)負債表的編制與運用，開(kāi)展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，健全環(huán)境保護管理制度。生態(tài)文明目標考核體系創(chuàng )新旨在建立體現生態(tài)文明的目標體系、考核辦法、獎懲機制，有利于促進(jìn)黨政領(lǐng)導干部樹(shù)立綠色的政績(jì)觀(guān)和發(fā)展觀(guān)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，則能使領(lǐng)導干部樹(shù)立權責一致的意識，規范領(lǐng)導干部環(huán)境決策行為，最終推動(dòng)環(huán)境決策科學(xué)化和法治化。開(kāi)展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，可促進(jìn)自然資源節能集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，是完善我國自然資源和生態(tài)環(huán)境監管體制的保障。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，可為生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實(shí)行提供技術(shù)支撐，也可為生態(tài)文明目標考核體系提供依據。健全環(huán)境保護管理制度，則是為了適應人民群眾日益增長(cháng)的生態(tài)環(huán)境需求和不斷增加的環(huán)境監管執法任務(wù)而出臺，是各項生態(tài)環(huán)境保護責任制度推出的堅實(shí)保障。

　　加強生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)經(jīng)濟手段

　　生態(tài)環(huán)境治理是一項系統工程，在厘清政府和市場(chǎng)職能邊界的基礎上，加強生態(tài)環(huán)境治理的市場(chǎng)經(jīng)濟手段對提高生態(tài)環(huán)境治理效能很關(guān)鍵。充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的調節作用，形成合理的激勵約束機制，改變市場(chǎng)主體的社會(huì )經(jīng)濟行為，可以推動(dòng)從源頭上減少資源消耗和污染排放。

　　按照不同的實(shí)施主體和目的，可將生態(tài)環(huán)境治理市場(chǎng)經(jīng)濟手段概括為四類(lèi)：以金融機構為主體的綠色金融體系；以政府為主體克服“市場(chǎng)失靈”的綠色稅收、專(zhuān)項費用、價(jià)格補貼和階梯定價(jià)統稱(chēng)為綠色價(jià)格政策；以企業(yè)和社會(huì )公眾為主體，圍繞資源環(huán)境權益形成的市場(chǎng)交易機制；立足于解決資源開(kāi)發(fā)負外部性問(wèn)題，以多元化市場(chǎng)化為方向的生態(tài)補償制度。各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)濟政策各有側重各有優(yōu)劣，應做到協(xié)調聯(lián)動(dòng)、相互配合，形成合力。

　　完善生態(tài)文明建設的法治保障

　　生態(tài)文明制度的建設與創(chuàng )新離不開(kāi)完善的生態(tài)文明法治保障?？茖W(xué)立法、嚴格執法、公正司法是我國法治保障制度建設取得輝煌成就的關(guān)鍵。在生態(tài)法治化的道路上，亟須實(shí)現科學(xué)立法，不斷健全生態(tài)文明法律保障制度。同時(shí)，應不斷強化生態(tài)文明嚴格執法，持續落實(shí)生態(tài)文明公正司法。

　　我國未來(lái)生態(tài)文明立法需要建立健全生態(tài)文明立法的體制機制，促進(jìn)我國相關(guān)法律的“生態(tài)化”，更加完善生態(tài)文明法律保障制度。生態(tài)文明執法要不斷完善生態(tài)文明嚴格執法的體制機制，繼續創(chuàng )新生態(tài)文明執法方式和執法手段，持續提升生態(tài)文明執法能力和執法水平。生態(tài)文明司法要不斷提升司法專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化水平，繼續支持和完善環(huán)境公益訴訟制度建設，持續發(fā)揮司法在生態(tài)文明建設中的積極促進(jìn)作用。

　　構建美麗中國建設全民行動(dòng)制度

　　美麗中國建設全民行動(dòng)的制度旨在積極鼓勵公眾投身生態(tài)環(huán)境保護。環(huán)境治理信息公開(kāi)是基礎，通過(guò)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護信息的公開(kāi)，尤其是建設項目污染物排放種類(lèi)、強度和時(shí)間的公開(kāi)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、重點(diǎn)城市飲用水水源水質(zhì)環(huán)境信息公開(kāi)，滿(mǎn)足公眾環(huán)境知情權。在知悉環(huán)境信息的前提下，需要拓寬公眾參與環(huán)境保護的渠道，通過(guò)政府授權和分權，將目前“自上而下”的環(huán)境管理與“自下而上”的公眾參與環(huán)境治理相結合。

　　企業(yè)在環(huán)境治理信息披露、治理技術(shù)和方案的提供等方面也應發(fā)揮重要作用。公眾參與的成果應該通過(guò)制度性的渠道運用于治理決策，形成公眾參與決策實(shí)施的良性循環(huán)與互動(dòng)，這是社會(huì )環(huán)境治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。生態(tài)文明建設的目標是建設資源節約型和環(huán)境友好型社會(huì )，關(guān)鍵在于在全社會(huì )形成簡(jiǎn)約適度、文明健康、綠色低碳的生活與消費模式。按照系統推進(jìn)、廣泛參與、突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策的原則系統推進(jìn)綠色低碳的公民生活方式是制度創(chuàng )新的另一個(gè)關(guān)鍵所在。

　　作者系中共中央黨校社會(huì )和生態(tài)文明教研部生態(tài)文明建設教研室主任