導 讀

　　要解決國家公園與特色小鎮的共存共生，首先要回答誰(shuí)來(lái)管理、誰(shuí)來(lái)投入、誰(shuí)來(lái)建設這三大問(wèn)題

　　●什么是特色小鎮

　　●特色小鎮常見(jiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

　　●特色小鎮建設面臨的挑戰

　　●關(guān)于特色小鎮的“大”設想

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )正式將建立“國家公園體制”作為重點(diǎn)改革任務(wù)。2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》。方案提出構建社區協(xié)調發(fā)展制度，引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。
基于此，《中國投資》雜志專(zhuān)訪(fǎng)中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院研究員肖金成，探討國家公園周邊特色小鎮的建設探索。

　　什么是特色小鎮

　　肖金成對《中國投資》雜志記者強調，“談特色小鎮，首先要明確什么是特色小鎮。”這其中有三個(gè)易混淆的概念需要進(jìn)行辨析：建制鎮、小城鎮與特色小鎮。
建制鎮，是一個(gè)行政區概念?？h下有鄉，鄉改成鎮，很多地方是鄉鎮并存的體制，并非隸屬關(guān)系。建制鎮既包括城鎮也包括農村。建制鎮中的“集鎮”才是所謂的小城鎮。有些地方為改鎮而改鎮，所謂的鎮實(shí)際上是一個(gè)大村莊，既沒(méi)有基礎設施，也沒(méi)有發(fā)達的商貿業(yè)。肖金成曾撰文評價(jià)該現象，稱(chēng)之為“建了鎮不見(jiàn)鎮”。

　　小城鎮，實(shí)際上是歷史上形成的商貿業(yè)中心，交通比較便利，聚集了一批以商貿業(yè)為主的居民，居民的日?；顒?dòng)與貿易行為又反過(guò)來(lái)促進(jìn)了商貿業(yè)發(fā)展。小城鎮的典型代表如江蘇的盛澤鎮、同里鎮，城鎮中有專(zhuān)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，規模龐大，居民富足。

　　特色小鎮既區別于建制鎮，又不同于小城鎮。2016年國家發(fā)改委、建設部和財政部聯(lián)合發(fā)布建設特色小鎮的文件，要求在有特色產(chǎn)業(yè)的地方，規劃三平方公里左右的空間，主要為在當地就業(yè)的人提供居住和商貿服務(wù)，同時(shí)也為當地貿易活動(dòng)提供便利。

　　肖金成從中總結出建設特色小鎮的三大特征：第一是特色產(chǎn)業(yè)。當地具有特色產(chǎn)業(yè)，如旅游業(yè)、康養業(yè)、商貿業(yè)等，有一大批在特色產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的居民，進(jìn)而存在大量對于居住、商貿服務(wù)的需求。第二是企業(yè)作為投資主體。企業(yè)與政府合作規劃建設特色小鎮，共同打造“產(chǎn)業(yè)特而強，形態(tài)小而美”的特色小鎮。第三集體建設用地直接入市。這實(shí)際上是對于土地制度改革的探索，集體建設用地不需通過(guò)“招拍掛”變性為國有建設用地，降低了建設成本，限制了房?jì)r(jià)。減少了企業(yè)的投入，降低了投資成本。和房地產(chǎn)有很大的區別，和開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區有本質(zhì)的區別。

　　特色小鎮常見(jiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向

　一般情況下，特色小鎮以村莊為單元，最典型的是服務(wù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強對游客的服務(wù)能力，增加居住、商貿、文化功能。例如可在古村、古鎮基礎上進(jìn)行改擴建，建設民宿，吸引游客，通過(guò)一系列文化、娛樂(lè )、商貿、餐飲等活動(dòng)，使游客獲得高質(zhì)量的服務(wù)，使當地居民獲得收入，并改變城鎮的風(fēng)貌。國家公園應劃分核心區與非核心區，在非核心區中規劃建設特色小鎮，調動(dòng)當地居民積極性為游客服務(wù)，開(kāi)發(fā)旅游資源，提高當地居民的收入，也可以利用特色小鎮，吸引大城市居民購買(mǎi)、租房養老和健康養生。

　　應通過(guò)特色小鎮，發(fā)展康養產(chǎn)業(yè)。城市中的退休職工生活成本高、環(huán)境質(zhì)量低，為了提升生活質(zhì)量，轉移到特色小鎮生活也是一種不錯的選擇。既能降低生活成本、調慢生活節奏，又能享受優(yōu)美的居住環(huán)境?，F在的制度要求是嚴禁城市居民購買(mǎi)農村的宅基地和宅基地上的房屋，而特色小鎮的康養產(chǎn)業(yè)則是在土地制度上撕開(kāi)了一道口子，使城市退休職工可通過(guò)特色小鎮康養項目實(shí)現房屋購買(mǎi)。

　　目前蓬勃發(fā)展的有許多“產(chǎn)業(yè)小鎮”。如浙江的云棲小鎮就是以云計算為主導產(chǎn)業(yè)的特色小鎮。江蘇宿遷有主打多肉植物網(wǎng)上貿易的特色小鎮，很有特色。

　　建立國家公園，首先要解決誰(shuí)來(lái)投入、誰(shuí)來(lái)建設、誰(shuí)來(lái)管理三大問(wèn)題。肖金成認為，“掛牌容易，但只有解決好這些問(wèn)題才能避免出現“公地悲劇”，防止原本有利于全社會(huì )的項目最終淪為政府的‘包袱’”。將國家公園與特色小鎮相結合，是解決上述問(wèn)題的根本途經(jīng)。

　　“既然是‘國家公園’，就要國家負責投入、建設和管理，但也可以通過(guò)一些途經(jīng)增加當地居民的就業(yè)，并為游客提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。國家公園關(guān)乎的是公共利益，是屬于全人類(lèi)的財富，生態(tài)文明成果理應由全社會(huì )共享，也是綠水青山轉化為金山銀山的現實(shí)途經(jīng)。”

　　特色小鎮建設面臨的挑戰

　　在肖金成眼中，目前特色小鎮順利實(shí)施落地面臨的挑戰有兩個(gè)：一是體制問(wèn)題；二是投資問(wèn)題。而體制問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題。如何解決開(kāi)發(fā)特色小鎮的建設用地問(wèn)題，解決農民土地的產(chǎn)權問(wèn)題將是未來(lái)體制創(chuàng )新的重中之重。解決了用地問(wèn)題，原有的農民該如何安置也需要進(jìn)一步探索研究。

　　一旦體制問(wèn)題解決，投資問(wèn)題也會(huì )迎刃而解。沖破了體制的藩籬，再將目光聚焦投資，“簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是回答錢(qián)從哪里來(lái)的問(wèn)題”。肖金成認為，特色小鎮的投資最好由企業(yè)決策、政府提供服務(wù)。政府只負責在體制上理清關(guān)系，在政策上支持推動(dòng)。企業(yè)負最終責任與承擔風(fēng)險。避免出現由政府兜底，大包大攬，而企業(yè)旱澇保收的現象。從根本上杜絕企業(yè)投資失敗最后由國家“買(mǎi)單”的“挖坑”項目。作為企業(yè)，更要避免主觀(guān)“想當然”思維，建設完成不等于萬(wàn)事大吉。前期熱熱鬧鬧，后期無(wú)人問(wèn)津的投資失敗案例數不勝數。企業(yè)一定要從現實(shí)出發(fā)，考慮投入能否有回報，不應套取國家的補貼。

　　國家公園周邊的特色小鎮建設還涉及綜合開(kāi)發(fā)問(wèn)題。如何把保護與發(fā)展結合起來(lái)，利用現有的自然資源，去建立一個(gè)美麗的中國特色國家公園，應是企業(yè)與政府協(xié)同解決的重點(diǎn)。

2020年5月13日拍攝的江蘇宿遷三臺山森林公園衲田花海（新華社記者李博攝）

　　關(guān)于特色小鎮的“大”設想

　　肖金成認為，中國未來(lái)的人口結構將會(huì )發(fā)生巨大調整，人口將會(huì )大量向城市遷移。農村勞動(dòng)力應進(jìn)入城市尋找服務(wù)型就業(yè)崗位。而大量的城市退休職工有改變城市生活方式、提升生活質(zhì)量、減緩生活節奏以及降低生活成本的綜合需求。而在特色小鎮中，集體提供土地，企業(yè)與當地政府共同規劃建設，建造住房后面向全國有實(shí)際居住意愿的人出售。在集體建設用地上規劃建設特色小鎮，無(wú)需招拍掛，建設成本低、基礎設施完善、居住環(huán)境優(yōu)美，恰好滿(mǎn)足退休職工的需求，很多退休職工可以前往特色小鎮生活。

　　肖金成關(guān)于未來(lái)特色小鎮的發(fā)展，提出一個(gè)“大”設想：“未來(lái)將發(fā)生‘乾坤大挪移’：窮人進(jìn)城，富人下鄉”。下鄉就是進(jìn)入特色小鎮，從事農業(yè)的有知識的農民，也可以住在特色小鎮，享受現代化的服務(wù)設施。

　　肖金成并不支持現在許多城市人到農村買(mǎi)房的想法。“首先就用地而言，在農村建房屬于占用農田，而一大批村莊用地未來(lái)的趨勢就是要恢復成為農田；其次農村的基礎設施也并不完善，并不便利居住。由此看來(lái)特色小鎮才是未來(lái)的發(fā)展方向。”