“城市時(shí)代來(lái)了。”

　　11月3日下午，當中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式對外發(fā)布后，尹稚在微信朋友圈如此轉發(fā)評價(jià)。

　　尹稚是清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國新型城鎮化研究院執行副院長(cháng)，北京城市副中心規劃主持人之一，是我國城市化領(lǐng)域的權威專(zhuān)家之一。他為何會(huì )發(fā)出這樣的感嘆？“十四五”期間中國城鎮化道路會(huì )有哪些新方向？帶著(zhù)這些問(wèn)題，21世紀經(jīng)濟報道對尹稚進(jìn)行了獨家專(zhuān)訪(fǎng)。

　　尹稚認為，“十四五”期間，將是中國社會(huì )正式從農業(yè)社會(huì )走向城市社會(huì )的關(guān)鍵過(guò)渡時(shí)期。

　　近日，《求是》雜志發(fā)表了習近平總書(shū)記重要文章《國家中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略若干重大問(wèn)題》。關(guān)于完善城市化戰略，文章提到了兩個(gè)“客觀(guān)規律”，“增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域的經(jīng)濟和人口承載能力，這是符合客觀(guān)規律的”，以及“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區域集中是客觀(guān)經(jīng)濟規律”。同時(shí)，文章也指出，城市發(fā)展不能只考慮規模經(jīng)濟效益，城市單體規模不能無(wú)限擴張。

　　圍繞關(guān)于“推進(jìn)以人為核心的城鎮化”的思考，在兩個(gè)小時(shí)的長(cháng)談中，尹稚從“戰術(shù)上”向21世紀經(jīng)濟報道記者詳細描繪了未來(lái)，在主體功能區規劃的約束下，不同區域、不同發(fā)展水平、不同行政級別的城市，如何“各歸其位、各司其職”地構成新的城鎮體系和發(fā)展格局。

　　對于大城市，尹稚認為，不能“懶政”化簡(jiǎn)單控制城市的開(kāi)發(fā)強度和人口密度，要通過(guò)設施投入的加大、管理模式的改革和區域協(xié)同的推進(jìn)，來(lái)實(shí)現城市發(fā)展在效率與宜居之間的平衡。

　　對于中小城市和縣城，尹稚則認為，隨著(zhù)城市化社會(huì )的到來(lái)，我國位于城市化地區的相當一部分縣城，其作為農業(yè)社會(huì )基本管理單元的作用正在或者已經(jīng)喪失，未來(lái)需要通過(guò)“撤縣設市”“撤縣設區”實(shí)現政府管理職能的優(yōu)化。而對于位于農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)功能區的這些城市而言，也同樣擔負著(zhù)農業(yè)現代化和生態(tài)文明建設的重要任務(wù)。

　　城鎮化頂層設計未變

　　《21世紀》：“十四五”期間，城鎮化的頂層設計會(huì )有變化嗎？

　　尹稚：從此次《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規劃《建議》”）、十九屆五中全會(huì )公報和其他重要文件、講話(huà)的內容來(lái)看，基本上把黨的十八大以來(lái)關(guān)于中國的城鎮化進(jìn)程的內容做了一個(gè)總結。

　　從黨的十八大就提出，城市群是中國城鎮化的主要載體，再到以人為核心的新型城鎮化，可以說(shuō)頂層設計沒(méi)有改變。同時(shí)，十九屆五中全會(huì )還再次強調了，我們國家要在2035年基本實(shí)現新型城鎮化。

　　應該說(shuō)，中央對新型城鎮化的思路，有幾條一以貫之的主線(xiàn)。第一條是以人為核心。因為城市化的最終目的是實(shí)現人的生產(chǎn)、生活方式的轉變，生活質(zhì)量的提升和實(shí)現人的現代化。

　　第二條主線(xiàn)，城市化要通過(guò)綠色化的路徑和綠色化的標準來(lái)實(shí)現。在大的生態(tài)文明背景下，不能回到過(guò)去所謂的高速的、簡(jiǎn)單粗放式的發(fā)展。

　　第三條主線(xiàn)，要強化中國發(fā)展的戰略支點(diǎn)。為什么要強調優(yōu)勢區域，強調城市群、都市圈和中心城市等概念？其實(shí)是在強化打造中國參與國際競爭和構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局過(guò)程當中最有優(yōu)勢的戰略支點(diǎn)，支點(diǎn)起不來(lái)就談不上產(chǎn)業(yè)和人口從集中走向擴散，談不上經(jīng)濟動(dòng)能從集中走向更強的輻射和對區域的支撐。

　　第四條主線(xiàn)，強化縣城和農村對社會(huì )穩定的保障作用。如果不能夠建立良性的城鄉關(guān)系，以及發(fā)達地區和欠發(fā)達地區之間穩定高效的轉移支付關(guān)系，那么也很難實(shí)現基層社會(huì )的穩定。

　　《21世紀》：這次五中全會(huì )會(huì )議公報和“十四五”規劃《建議》中，城市領(lǐng)域最值得關(guān)注的是什么？

　　尹稚：這次五中全會(huì )以及“十四五”規劃《建議》的相關(guān)文件，對《國家中長(cháng)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略若干重大問(wèn)題》文章中提到的兩個(gè)城鎮化的客觀(guān)規律或者說(shuō)趨勢，給予了進(jìn)一步的充分肯定和強調。我們國家未來(lái)大的城鎮化戰略方向，也必然會(huì )遵循這兩條規律。

　　第一個(gè)規律，“人往高處走”，中國的城市化進(jìn)程目前還處于強聚集階段，產(chǎn)業(yè)和人口還會(huì )繼續向優(yōu)勢區域集中。

　　第二個(gè)規律，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區域的經(jīng)濟和人口承載能力。

　　中國需要更多戰略支點(diǎn)城市

　　《21世紀》：習近平總書(shū)記在上述重要文章中提到，我國常住人口城鎮化率已經(jīng)達到60.6%。這是否意味著(zhù)我國的城鎮化已經(jīng)進(jìn)入了新的階段？

　　尹稚：我認為，這意味著(zhù)中國已經(jīng)正式從一個(gè)農業(yè)大國，邁進(jìn)了一個(gè)以城市型社會(huì )為主導的現代化強國的門(mén)檻。

　　在這個(gè)過(guò)程中，以前是優(yōu)先強化城市，然后隨著(zhù)城市的強大，不斷的通過(guò)各種級別的區域協(xié)同去反哺鄉村和農業(yè)地區。所以“該進(jìn)城的進(jìn)城，愿意返鄉的返鄉”。新型城鎮化規劃已經(jīng)實(shí)施了4年，上半場(chǎng)主要解決新移民怎么進(jìn)城的問(wèn)題，下半場(chǎng)主要是解決人和資源怎么返鄉的問(wèn)題。

　　《21世紀》：在這個(gè)階段中，我們的城市發(fā)展要解決哪些問(wèn)題？

　　尹稚：我認為，以下幾個(gè)問(wèn)題還需要進(jìn)一步加深認識。

　　第一，我們國家需要更多能作為參與國際競爭戰略支點(diǎn)的城市出現。我們曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)研究，美國能稱(chēng)為國家級中心城市或者重要區域性中心城市的城市有50多個(gè)，歐盟也有接近50個(gè)。而我國的發(fā)展，其實(shí)很長(cháng)時(shí)間過(guò)于依賴(lài)少數幾個(gè)所謂一線(xiàn)城市的特大城市。這樣的發(fā)展狀態(tài)，其實(shí)既有安全隱患，也有發(fā)展不平衡不充分的隱患。所以，在當前的時(shí)代背景下，需要高強度投入，讓優(yōu)勢區域的產(chǎn)業(yè)、人口、承載力三方面都有所提升，培育更多的國家未來(lái)的戰略支點(diǎn)城市。但這個(gè)選擇的過(guò)程，不是僅從經(jīng)濟、人口總量來(lái)選擇，也不能把中心城市集中于少數的經(jīng)濟最發(fā)達地區，而要考慮國家大的發(fā)展戰略、區域平衡和國土安全等多方面問(wèn)題。

　　第二，城市是產(chǎn)業(yè)新舊動(dòng)能轉換的最主要基地。要培育新動(dòng)能，其實(shí)跟科研創(chuàng )新密切相關(guān)。而科研創(chuàng )新依賴(lài)的其實(shí)是產(chǎn)業(yè)和人口的密度。如果沒(méi)有高密度聚集，就不可能催生出來(lái)所謂的創(chuàng )新機制。所以，從這個(gè)角度看，城市是孕育創(chuàng )新機制和新動(dòng)能的搖籃。只有把城市做強了，才能形成新動(dòng)能，才能在此基礎上產(chǎn)生擴散效應和溢出效應，帶動(dòng)更大區域的發(fā)展。

　　第三，人的現代化，要靠城鄉之間良好的雙向循環(huán)來(lái)實(shí)現。城鎮化的核心是人的現代化。人的現代化，一方面是人力資源素質(zhì)的大幅度提升，另外一方面是實(shí)現人的代際階層的提升。而這兩個(gè)提升，其實(shí)都是通過(guò)城鄉之間的雙向循環(huán)來(lái)實(shí)現的。鄉村要通過(guò)教育渠道不斷的向城市輸送人才，而城市已經(jīng)發(fā)育成熟的人群，又返鄉去開(kāi)拓農業(yè)地區。

　　第四，城市是公共服務(wù)水平提高的發(fā)源地和輻射源。城市是現代文明的發(fā)生地，也是現代教育、現代醫療、現代的生活方式的規范化、行為標準建立的基地，是實(shí)現均等化的活水源頭。

　　第五，最有消費潛力的中等收入群體，其擴大和保障的系統，也主要是在城市。應該說(shuō)，要構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要擴大中等收入人群。

　　第六，中國特色的生態(tài)文明和綠色化發(fā)展道路的突破口在城市。歐盟和美國，國土面積與我國相近，但人口只有我國三分之一左右。我們的城鎮化率已經(jīng)達到60%，未來(lái)要實(shí)現類(lèi)似的城市化水平的話(huà)，就意味著(zhù)我國用1-2倍的資源付出，完成3-4倍人口的城鎮化。

　　也就是說(shuō)，我國的城市化效率要比歐盟和美國要高一倍以上，才能夠實(shí)現生態(tài)保育、農業(yè)生產(chǎn)和城市化進(jìn)程之間的一個(gè)大平衡。

　　這也決定了，未來(lái)中國城市的人居環(huán)境一定是高強度、高集約、高密度的功能復合化的人居環(huán)境。歐美，尤其是美國式的低密度的城市，我們的資源環(huán)境是承受不了的。如何在生態(tài)文明建設和城鄉發(fā)展過(guò)程中，實(shí)現效率與舒適、效率與宜居之間的異地平衡和時(shí)段性平衡，是一個(gè)艱巨的課題，也是最大的戰略思考。

　　簡(jiǎn)單降低人口密度和開(kāi)發(fā)強度是懶政

　　《21世紀》：你已經(jīng)第二次強調“承載力”的問(wèn)題，實(shí)際上習近平總書(shū)記也在上述重要文章中提到了要合理控制城市人口密度，你怎么看提升承載力和保持一定的人口密度和開(kāi)發(fā)強度的關(guān)系？

　　尹稚：這首先要討論城市的密度問(wèn)題。

　　實(shí)際上，討論城市密度問(wèn)題的時(shí)候，一般有三個(gè)維度的數據。一是市域人口密度，就是指城市整個(gè)行政轄區，包括下屬區縣里的人口，這里面既有城市化的人群，也有農民。二是主城區的密度，指已經(jīng)結成板塊的密集連綿的主城建成區的人口密度。三是主城最核心地區或者最繁華地區的人口密度。不能將這三者混為一談。

　　在我國大型城市的最核心地區，密度是比西方發(fā)達國家大城市的主城區的平均密度要高，但如果拿同樣面積尺度的主城區來(lái)比的話(huà)，我們的土地利用效率和人口密度必然是偏低。以北京為例，如果用核心的東西城兩區和紐約以及東京比，人口密度可能更高，但是如果用城六區和紐約、東京同等尺度的主城區相比則偏低。所以，我國特大城市的人口密度和開(kāi)發(fā)強度，還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

　　其次，是怎么提升的問(wèn)題。

　　集約化和高強度發(fā)展，要有公共設施、基礎設施、環(huán)境設施作為支撐和保障。城市病不是因為城市規模過(guò)大或者發(fā)展速度過(guò)快引起的，引發(fā)城市病的成因是匹配失調，其背后原因是比較復雜的。但從表面上來(lái)講，第一，我們對城市公共服務(wù)設施和市政工程設施的投入，長(cháng)期滯后于城市的發(fā)展速度；第二，我們的城市治理模式和治理能力，和城市發(fā)展能力有錯配。

　　可以這么說(shuō)，適當的高密度不可怕，但不能是缺少基礎設施和治理模式支撐的高密度。簡(jiǎn)單的把人口密度和開(kāi)發(fā)強度降下來(lái)，實(shí)質(zhì)上是一種懶政。就像我一再強調的，我國的資源稟賦決定了我們的城市一定是高集約化高密度發(fā)展的。而懶政，是高密度發(fā)展的最大敵人。

　　最后，按照城市的發(fā)展規律，長(cháng)期、宏觀(guān)地來(lái)看，還是要依靠?jì)?yōu)勢區域內大中小城市的協(xié)同發(fā)展來(lái)解決。

　　這要從城市的發(fā)展階段說(shuō)起。第一階段一定是中心城區的持續擴大、開(kāi)發(fā)強度的增加和城市功能的不斷疊加。第二階段開(kāi)始外溢，在城市外圍形成新的作為支撐點(diǎn)的中小城市。第三階段，周?chē)行〕鞘虚_(kāi)始不斷加密，甚至出現大量鄉村形態(tài)但承擔城市職能的居民點(diǎn)。這是全世界城市發(fā)展的共同規律。

　　實(shí)際上，大中小城市在兼顧效率與舒適的平衡點(diǎn)的選擇上是不一樣的。大城市毫無(wú)疑問(wèn)是偏向效率的，國內外都沒(méi)有適合養老的大城市。而聚居點(diǎn)規模越小，則越舒適、越宜居。如何在大城市功能和人口外溢的過(guò)程中，通過(guò)區域協(xié)同實(shí)現互補，既是大城市周邊中小城市的發(fā)展機遇，也是解決大城市各種問(wèn)題的思路。

　　未來(lái)縣城的兩種發(fā)展路徑

　　《21世紀》：這種城市間的協(xié)同發(fā)展，對現有的城鎮體系提出了什么樣的要求？

　　尹稚：所謂區域協(xié)同，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”，找到適合自己的發(fā)展路徑。我們之所以前期在城鎮化進(jìn)程中出現很多城市病、同質(zhì)化的問(wèn)題，主要是在城市化推進(jìn)過(guò)程中，用一種財稅政策、一種激勵考核機制和一種開(kāi)發(fā)建設模式，去試圖解決大中小城市各自的問(wèn)題。所有的小城市都夢(mèng)想著(zhù)有一天變成中等城市，所有中等城市夢(mèng)想有一天都要變成大城市，這其實(shí)是很荒唐的一件事情。

　　所以，未來(lái)我們要建立的城市體系，是要讓不同的城市找到適合自身的發(fā)展路徑，大城市、中小城市，乃至城鎮和農村，新的城鎮體系都能找到自身合適的定位。打個(gè)比方，就如同自然界中存在的生物鏈和相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò )一樣，在城市化進(jìn)程中，以人為核心，以不同規模為基底，也存在著(zhù)大中小分工協(xié)同的生態(tài)圈和生態(tài)鏈條的互聯(lián)互通規律。

　　《21世紀》：具體來(lái)看，城市間的協(xié)同發(fā)展對大城市、中小城市和縣城等，分別會(huì )有怎么樣的影響？

　　尹稚：十九大報告提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局。大城市怎么發(fā)展，前面已經(jīng)講了很多，我這里補充一下關(guān)于縣城的問(wèn)題。

　　應該說(shuō)，從兩千多年前秦始皇建立郡縣制之后，一直沿用到今天。“縣”在中國歷史上一直是農業(yè)社會(huì )的基本管理單元，從我們國家的統計口徑來(lái)看，“縣城”也就是傳統上的城關(guān)鎮，是“城鎮”而非“農村”。

　　但當中國走向城市化社會(huì )的時(shí)候，這1800多個(gè)縣就會(huì )發(fā)生分化。

　　第一，在城市化主體功能區里邊的縣，相當一部分會(huì )“撤縣設市”“撤縣設區”。比如地處城市群、都市圈、中心城市城鎮化范圍內的縣城，其主導功能早已經(jīng)是城市職能，絕大部分一產(chǎn)的占比都小于10%，甚至小于5%，其農業(yè)職能已經(jīng)大大弱化了，城市職能變成主導。而縣一級政府的機構設置，實(shí)際上還是面對農業(yè)社會(huì )為主的，用來(lái)管理城市是存在缺陷的，所以需要撤縣設市、撤縣設區。

　　這部分縣，其實(shí)早已經(jīng)是城市體系的一部分。未來(lái)需要有效把握小城市的定位，做特做美做優(yōu)，通過(guò)差異化發(fā)展，來(lái)深度參與中心城市所主導的社會(huì )經(jīng)濟分工，從而謀求生存之道和發(fā)展之道。另外，這些城市尤其要警惕對交通效用做出誤判，認為憑借交通地理優(yōu)勢，就可以做大做強做全。因為現實(shí)已經(jīng)證明，交通條件越好，高端職能越會(huì )向大城市和特大城市集中。

　　第二，對于我國1800多個(gè)縣中，那些在城市化主體功能區以外的，處在農產(chǎn)品主產(chǎn)區和重點(diǎn)生態(tài)功能區的一半左右的縣，要避免其走向所謂的衰落，需要有自身獨特的價(jià)值和發(fā)展路徑，而不是繼續依靠工業(yè)化帶動(dòng)城市化進(jìn)程的老路。

　　這類(lèi)的縣，首先要做的是公共服務(wù)補短板。也就是強化這些縣城以教育和醫療為核心的公共服務(wù)功能。習近平總書(shū)記在文章中也提到，“要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展”，這些縣城是實(shí)現我國社會(huì )穩定的必要支撐。同時(shí)，這些區域擔負著(zhù)向城市地區輸送合格勞動(dòng)力的任務(wù)，也是人從鄉村走向城市的第一個(gè)“跳板”，其勞動(dòng)力“蓄水池”功能的實(shí)現，也需要彌補其公共服務(wù)的短板。

　　在這個(gè)基礎上，這些縣將來(lái)走的道路會(huì )是兩條，一條是農業(yè)加轉移支付，一條是生態(tài)資源加轉移支付。未來(lái)一段時(shí)間，我們要做的是讓農業(yè)和生態(tài)保育具有實(shí)際的產(chǎn)業(yè)效益和規模效益，能夠支撐這些縣城的部分支出。

　　其中，在農業(yè)方面，包括農產(chǎn)品的深加工和從產(chǎn)地開(kāi)始的冷鏈等，都是我國農業(yè)目前發(fā)展的短板。處在農產(chǎn)品主產(chǎn)區的這些縣，如果能把農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做長(cháng)、做透，實(shí)現了農業(yè)的現代化，也能夠產(chǎn)生足夠的產(chǎn)業(yè)和人口聚集。另外，這次《規劃》建議提到，要完善糧食主產(chǎn)區利益補償機制，顯然也有這方面的考慮。

　　而在生態(tài)保育方面，我們國家剛剛作出了爭取2060年前實(shí)現碳中和的承諾，碳中和在單獨的城市地區，顯然是難以實(shí)現的。而處在生態(tài)功能區的縣，顯然要承擔提供更多生態(tài)產(chǎn)品的責任。這些產(chǎn)品中，既有碳排放的可交易型的生態(tài)產(chǎn)品，也應該有水、電等直接消費品。

　　要通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品和主要生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置，為這些提供生態(tài)產(chǎn)品的區域帶來(lái)更好的收入。不過(guò)，總體來(lái)看，這類(lèi)區域的發(fā)展重點(diǎn)還是保護生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，《規劃》建議中也明確提出了，要支持生態(tài)功能區的人口逐步有序轉移。