生活在城市，你是否有過(guò)這樣的擔憂(yōu)：害怕一場(chǎng)暴雨導致交通崩潰，害怕一場(chǎng)疫情帶來(lái)生活不便……這些焦慮，很大程度是由于城市韌性不足。如果我們的城市能夠像彈簧一樣從容應對風(fēng)險，并快速恢復原狀，那么我們的擔憂(yōu)也將減少許多。

　　近期，黨的十九屆五中全會(huì )首次提出建設“韌性城市”，其目的正是有效應對各種變化和沖擊，減少城市發(fā)展中的脆弱性。這一適應不確定性的新方式，將如何改變我們的城市？我們的國土空間規劃應該從何處著(zhù)眼，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”？

　　我們的城市正在變得越來(lái)越大，也越來(lái)越脆弱。

　　一場(chǎng)暴雨暴雪，就可能讓城市交通全面癱瘓；一次管網(wǎng)故障，可能會(huì )導致城市停水斷電；而一場(chǎng)突如其來(lái)的疫情，則可能讓城市陷入混亂……

　　當“黑天鵝”和“灰犀牛”越來(lái)越多，我們如何才能在不可預測的風(fēng)險和挑戰中安全生存？我們的城市又該如何規劃才能避開(kāi)一次次的意外？

　　在這樣的背景下，“韌性”越來(lái)越成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，“韌性城市”首次出現在了“十四五”規劃中。黨的十九屆五中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。

　　12月5日~6日，在中國生態(tài)城市研究院、《城市發(fā)展研究》雜志、中國城市科學(xué)研究會(huì )總師專(zhuān)業(yè)委員會(huì )聯(lián)合主辦的中國生態(tài)城市大講堂中，“如何規劃韌性城市”“如何建設韌性城市”成為專(zhuān)家學(xué)者們關(guān)注和思考的重點(diǎn)。

　　韌性城市，“韌”在何處？

　　“韌性一詞源自拉丁文resilio，即跳回的動(dòng)作，首先被物理學(xué)家用來(lái)表示彈簧的特性，闡述物質(zhì)抵抗外來(lái)沖擊的穩定性。”中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師、《城市發(fā)展研究》雜志主編李迅從韌性的概念開(kāi)題。

　　隨著(zhù)不斷地發(fā)展演變，韌性概念逐漸擴大到了生態(tài)系統研究中，定義為生態(tài)系統受到擾動(dòng)后恢復到穩定狀態(tài)的能力。

　　韌性城市，“韌”在何處？國際研究普遍認為，韌性城市是城市或城市系統能夠消化并吸收外界干擾，保持原有主要特征、結構和關(guān)鍵功能的能力。

　　對于韌性城市的特點(diǎn)，李迅認為，一是發(fā)生災害的時(shí)候，生命財產(chǎn)損失可控，人員傷亡和財產(chǎn)損失??；二是城市的主要功能不中斷或者可以快速恢復；三是備災救災系統完善，而且能快速啟用，災害不發(fā)生鏈式反映，次生災害少；四是災后恢復的時(shí)間和程度能夠滿(mǎn)足社會(huì )需要，恢復較快。

　　在廈門(mén)大學(xué)雙聘教授、中國生態(tài)城市研究院首席規劃師趙燕菁看來(lái)，韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復。

　　“韌性城市意味著(zhù)要像彈簧一樣有張有弛，在出現不同類(lèi)型的城市問(wèn)題時(shí)能夠從容應對。韌性城市不論是否能提前預料到災難，城市的公民、企業(yè)和基礎設施都有能力迅速抵御、適應和恢復。換而言之，韌性可以讓城市變得不那么脆弱。”趙燕菁說(shuō)。

　　2020年，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情讓許多人反思我們的城市規劃。對于是否應當將應對風(fēng)險作為首要考慮，趙燕菁認為，韌性城市不應將全部精力都放在防范風(fēng)險上，應當追求抵抗災害初次沖擊的能力——一旦沖擊消失，功能能夠快速恢復。

　　而在另一些專(zhuān)家看來(lái)，“韌性”的研究不僅要關(guān)注面對干擾所表現出的持久性或穩定性，也要關(guān)注干擾所帶來(lái)的轉型機會(huì )和創(chuàng )新能力。

　　目前，韌性城市規劃的理念和策略已被廣泛應用于氣候變化應對和災害風(fēng)險管理等領(lǐng)域，相關(guān)研究也拓展到城市公共安全領(lǐng)域。如何建立系統的韌性城市規劃理論體系，形成從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、規劃響應到適應性管理全過(guò)程的閉合鏈條，成為各界關(guān)注的重點(diǎn)。

　　城市安全，風(fēng)險何在？

　　韌性城市規劃的第一步就是要識別出城市面臨的風(fēng)險在哪里，以保證城市的安全。

　　在北京市規劃和自然資源委員會(huì )黨組成員石曉冬看來(lái)，隨著(zhù)城市規模的巨型化和人口的復雜化，導致超大城市成為各類(lèi)風(fēng)險的聚集區和重災區，自然災害、人為災害、累積性沖擊，使城市安全受到嚴重威脅。

　　“保安全是高質(zhì)量、可持續發(fā)展的基礎和前提。安全責任重于泰山，應始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。”石曉冬結合北京韌性規劃的實(shí)踐，談了北京市應對風(fēng)險的管理模式。

　　近年來(lái)，北京建立了風(fēng)險數據庫，識別出37種頻率高、影響大的典型致災因子，作為重點(diǎn)研究對象。37種典型突發(fā)事件里包含水旱災害、地質(zhì)災害、森林災害等16種自然災害，煤礦事故、金屬與非金屬礦難等13種事故災害，傳染病疫情、食品藥品安全事件等3種公共衛生災害，恐怖襲擊等5種社會(huì )安全災害。

　　在單災種風(fēng)險評估基礎上，北京市還建立耦合模型，構建不同風(fēng)險源的耦合關(guān)系矩陣，建立多災種耦合的綜合風(fēng)險評估體系。評估認為，最易引起次生災害的是地震、雷電、洪澇、暴風(fēng)雪，最易被引發(fā)的事件是油品儲運事故、軌道交通事故、?；肥鹿?。通過(guò)統籌考慮不同風(fēng)險時(shí)空差異性和關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而開(kāi)展全要素、全過(guò)程、全空間的綜合風(fēng)險評估及區劃。

　　“面對受災范圍廣、不確定性強、破壞力大、災害易次生衍生的特點(diǎn)，傳統應對思路以政府傳導管理為主，民眾防災意識薄弱，多是‘基于歷史’的工程抵御，‘亡羊補牢’的災后應急，且傾向于單一災種和單一系統管理。而韌性城市的應對思路則是全過(guò)程管理，政府主導、民眾互助，重視災情演化的全過(guò)程、全方位、多風(fēng)險、多災種共同管理，部門(mén)信息互通、聯(lián)合行動(dòng)，全社會(huì )參與風(fēng)險應對。”石曉冬說(shuō)。

　　李迅認為，針對這些風(fēng)險，韌性城市更強調城市系統對不確定性因素和未知風(fēng)險的適應能力，為應對城市危機、保障城市安全提供了全新思路。

　　規劃先行，從何入手？

　　全國上下正在編制的國土空間規劃，如何將韌性的要求貫徹其中？

　　　在趙燕菁看來(lái)，任何規劃都是尋求有限資源下的選擇，好的規劃必須能兼顧經(jīng)濟性與可靠性。韌性的國土空間規劃要在空間上確定優(yōu)先，時(shí)間上做到危常兼容。

　　趙燕菁提出了韌性規劃的幾個(gè)手段。

　　一是建立分布式儲能系統。“廈門(mén)莫蘭蒂臺風(fēng)、四川汶川地震等災害表明，電力應當是最優(yōu)先的城市支持系統。為了不讓突如其來(lái)的災害把城市摧毀，分布式儲能系統是防御災害的重要韌性規劃的手段。”

　　二是做一些備胎。“十天完工的火神山醫院見(jiàn)證了中國速度，為了防止風(fēng)險，我們要多做一些備胎的準備，在緊急時(shí)刻，將綠化用地變身為醫院，將體育場(chǎng)所轉變?yōu)榉脚摗?rdquo;

　　三是確定優(yōu)先。“在洪澇災害來(lái)臨時(shí)，是堅持道路優(yōu)先還是街區優(yōu)先？這是個(gè)需要思考的問(wèn)題。”

　　四是降低系統依賴(lài)。“通過(guò)系統切換，將集中式轉向分布式，例如醫療系統可以從大醫院轉向社區醫院，供電系統可以從集中式供電轉向分布式。”

　　五是實(shí)現人的移動(dòng)到物的移動(dòng)。“戰時(shí)狀態(tài)下，應該實(shí)現無(wú)人機的緊急狀態(tài)補給，這樣就不會(huì )讓一座城市陷入困境。”

　　石曉冬則認為，編制具有韌性的國土空間規劃首先需要進(jìn)行理念轉變和思路更新，實(shí)現4個(gè)轉變：“韌性要求我們從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉變，因此，應建立常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險調控機制，提供多樣化、差異化的設施配給；從剛性向柔性轉變，增強精細化治理水平，將剛性的抵御對抗轉變?yōu)槿嵝韵廪D化，制定精細化貨運交通組織方案和分級分類(lèi)規劃建設標準；應從被動(dòng)向主動(dòng)轉變，提升智能化決策支撐，通過(guò)建立有效的數據整合、信息公開(kāi)與數據開(kāi)放機制，提高風(fēng)險預警、信息共享、應急決策的智能化水平。此外，還應從離散向整合轉變，健全系統化應急體系，通過(guò)建設社區—組團—城市—區域全空間尺度的應急體系，強化基礎設施的應急保障能力。”

　　提升韌性，如何實(shí)踐？

　　近年來(lái)，國內外一些城市陸續開(kāi)展了韌性城市建設實(shí)踐。倫敦市出臺了《管理風(fēng)險和增強韌性》政策報告，重點(diǎn)提升抗洪水、干旱等風(fēng)險的能力。紐約則在遭遇罕見(jiàn)的“桑迪”颶風(fēng)襲擊后，推出了《一個(gè)更強大、更具韌性的紐約》實(shí)施計劃，重點(diǎn)防控洪水和風(fēng)暴潮。

　　此外，國際組織也不斷加強韌性城市規劃與研究，聯(lián)合國減災署的“讓城市具有韌性”計劃、洛克菲勒基金的“全球100 個(gè)韌性城市”計劃，集合了全球范圍內眾多城市共同努力，協(xié)同推進(jìn)韌性城市建設。

　　在我國，北京、上海等城市的新一輪城市總體規劃中，紛紛出現了“加強城市應對災害的能力和提高城市韌性”等表述。

　　韌性規劃的目標有了，但在實(shí)施過(guò)程中往往由于建設時(shí)間長(cháng)、涉及專(zhuān)業(yè)廣、實(shí)施難點(diǎn)多，導致最優(yōu)整體性效果難以實(shí)現。對此，中國城市科學(xué)研究會(huì )總工程師沈磊認為：“整體性實(shí)施方法由實(shí)施目標體系和技術(shù)集成體系兩部分構成。應以實(shí)施目標體系為導向，技術(shù)集成體系為載體，對城市價(jià)值、功能、空間、目標進(jìn)行技術(shù)轉化，對各專(zhuān)業(yè)技術(shù)和先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行統籌整合、優(yōu)化校核，形成最優(yōu)技術(shù)，以此實(shí)現最優(yōu)實(shí)施效果。”

　　近年來(lái)，北京市就瞄準國際前沿，緊扣超大城市的災害風(fēng)險特征和首都城市的安全保障要求，從韌性城市的本源出發(fā)，以城市風(fēng)險和韌性度評價(jià)為核心，形成了從理論體系、技術(shù)方法、規劃響應到實(shí)踐應用的架構。

　　“針對城市應對風(fēng)險的能力，北京市采用了P（Plan規劃）D（Do實(shí)施）C（Check監測）A（Answer響應）的韌性城市規劃技術(shù)框架，從風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、規劃響應到適應性管理形成全過(guò)程的閉合鏈條。”石曉冬說(shuō)。

　　北京是如何做韌性規劃的？石曉冬介紹了北京的空間、生態(tài)、工程、技術(shù)和組織五大“強韌之策”。

　　一是落實(shí)雙控管理，強化空間韌性。例如，通過(guò)推動(dòng)非首都功能疏解，拆除違法建設，消除安全隱患；通過(guò)預留容量彈性，在危機發(fā)生時(shí)作為臨時(shí)疏散空間和隔離防護空間；通過(guò)劃定戰略留白用地，在高風(fēng)險地區布局應急醫療設施用地，預留交通、市政等城市基礎設施的接入條件。

　　二是統籌全域管控，內化生態(tài)韌性。一方面加強生態(tài)保護、修復和建設，將生態(tài)基礎設施與灰色基礎設施有機結合，加強應對災害風(fēng)險能力；另一方面構建區域生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，強化各源地、節點(diǎn)之間的連通性和網(wǎng)絡(luò )化，增強自然生態(tài)系統抵御自然災害的能力和自我調節的能力。充分利用綠地及河道水網(wǎng)等生態(tài)空間，分隔防災分區，形成體系完備、響應及時(shí)的防災空間布局，以有效阻止災害蔓延，并合理配備避難場(chǎng)所、消防隊站、應急醫療防災設施，實(shí)現災害全方位應對。

　　三是堅持剛性彈性結合，提升工程韌性。通過(guò)保護河流、湖泊及濕地等水生態(tài)敏感地區，提高城市防洪排澇能力；預留應急基礎設施接口，保持隨時(shí)處于“冷啟動(dòng)”狀態(tài)；推進(jìn)基礎設施空間優(yōu)化，從整體性、系統性和關(guān)聯(lián)性等角度出發(fā)，審視各類(lèi)基礎設施布局的合理性。

　　四是強化智能驅動(dòng)，助力技術(shù)韌性。通過(guò)建設城市感知體系，實(shí)時(shí)監測風(fēng)險，實(shí)現感知設備的集約統籌建設、分建共享以及有效管理。滿(mǎn)足社區家庭、企事業(yè)單位、園區、科研院所、政府機關(guān)等多種信息化需求，實(shí)現資源共享和互聯(lián)互通。

　　五是推進(jìn)多元協(xié)同，增強組織韌性。通過(guò)建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市治理體系。同時(shí)，提升社區服務(wù)管理能力，將更多資源下沉到基層，培養全面安全韌性意識。

　　智慧韌性，路在何方？

　　我們正處于工業(yè)4.0的萬(wàn)物互聯(lián)時(shí)代，在大數據、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)得到廣泛應用的背景下，如何將韌性城市與智慧城市相結合，共同助推城市的優(yōu)化升級，建設成為具有智慧城市大腦的韌性未來(lái)城市，是北京大學(xué)城市規劃設計中心主任呂斌思考的方向。

　　“在工業(yè)4.0時(shí)代，人們可以通過(guò)大數據的采集和人工智能的決策設計，推算出定制化的方案?；谏疃葘W(xué)習的智能技術(shù)，將使超大城市信息在空間維度上的快速反應成為可能。”呂斌說(shuō)。

　　對此，他認為，智慧的韌性城市規劃應促進(jìn)數據資源共享，增進(jìn)信息聯(lián)動(dòng)。一方面推動(dòng)部門(mén)間數據互通及信息化，形成互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，形成不同城市職能的同步實(shí)踐。另一方面，推進(jìn)城市數據資源公開(kāi)共享，讓部門(mén)與公眾、部門(mén)與部門(mén)、公眾與公眾的信息高效聯(lián)動(dòng)，搭建綜合管理平臺，支持決策應對。通過(guò)強化智慧城市建設，完善城市公共安全的智慧信息系統，提高風(fēng)險預警趨勢研判和應急決策的智能化水平。

　　而在石曉冬看來(lái)，韌性規劃的形成與實(shí)踐是一個(gè)連續的過(guò)程性行為，是一個(gè)知識積累和能力提升的長(cháng)期過(guò)程，也是一個(gè)從適應到選擇再到改變的過(guò)程。“韌性城市規劃下，城市系統的運作不再是單一的政府管理和維護，而是需要政府、民眾和社會(huì )組織的多元化治理主體和多樣化的治理方式來(lái)實(shí)現系統結構和功能的多樣性。”

　　“我們傳統的城市公共危機處理策略側重于短期的事后規劃，沒(méi)有充分考慮利益相關(guān)者在城市調整過(guò)程中所扮演的角色和所能創(chuàng )造的價(jià)值。因此，在未來(lái)韌性城市的實(shí)踐過(guò)程中，更要強化多元主體參與建設的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復。通過(guò)政府主導、社會(huì )參與的治理模式使我們的城市更有‘彈性’。通過(guò)推進(jìn)多元協(xié)同，建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市規劃與治理體系。”李迅說(shuō)。