財政部正在研究PPP模式中的稅收優(yōu)惠政策，主要方向聚焦流轉稅，特別是政府和社會(huì )資本之間轉讓資產(chǎn)的交易環(huán)節稅收。

　　PPP項目的整體稅費，包括該項目全生命周期的各種稅收、行政事業(yè)性收費和政府性基金等。其中，僅稅收一項就包括增值稅、契稅和企業(yè)所得稅等。具體到資產(chǎn)轉讓環(huán)節，社會(huì )資本可能會(huì )對項目的資產(chǎn)每年做折舊費用處理，但稅務(wù)部門(mén)不一定認可這種處理，一般是在每年資產(chǎn)的評估值基礎上征收契稅。

　　此外，社會(huì )資本在PPP項目中獲得的各種財政補貼，稅務(wù)部門(mén)也可能將其視同收入，繳納企業(yè)所得稅，這樣可能會(huì )導致社會(huì )資本向政府尋求更多補貼，形成一種惡性循環(huán)。

　　此次財政部研究的PPP稅收優(yōu)惠政策，主要涉及到政府和社會(huì )資本之間資產(chǎn)轉讓的交易環(huán)節。北京大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，比如一個(gè)污水處理廠(chǎng)，政府來(lái)經(jīng)營(yíng)基本上是不涉及稅收的，但出售給社會(huì )資本，經(jīng)過(guò)一次交易就會(huì )涉及稅收問(wèn)題，社會(huì )資本要在這個(gè)項目上賺錢(qián)，也會(huì )涉及到稅收。

　　PPP稅收優(yōu)惠的提法，最早出現在2015年5月，當時(shí)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中提出，落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的，可按規定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

　　在金永祥看來(lái)，如果稅收優(yōu)惠政策最終實(shí)施，那么所有與企業(yè)相關(guān)的稅收項目，PPP項目都會(huì )涉及到，因為PPP項目公司也是一類(lèi)企業(yè)。特別之處在于，PPP項目經(jīng)營(yíng)涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，項目公司和政府的關(guān)系與其他企業(yè)不同，政府要對其進(jìn)行規制和監管。

　　調研

　　2015年第三季度，財政部已經(jīng)就PPP項目的稅收優(yōu)惠政策，對北京、上海、河北、遼寧、江蘇、浙江、安徽、湖南、貴州等省市進(jìn)行了調研。

　　一位基層的財稅人士告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，財政部的調研主要是針對四個(gè)方面的問(wèn)題。首先是PPP項目在全生命周期過(guò)程中主要涉及哪些稅收和行政事業(yè)性收費、政府性基金，稅費負擔如何；其次是PPP項目在實(shí)際操作中面臨哪些稅費上的亟待解決的問(wèn)題。

　　第三個(gè)問(wèn)題是地方政府對“從稅收和行政事業(yè)性收費、政府性基金全方面出臺支持PPP發(fā)展”有何具體建議。比如，在PPP項目全生命周期的不同階段，可以從哪些稅種或者行政事業(yè)性收費、政府性基金方面給予優(yōu)惠，以及如何給予稅收優(yōu)惠——采取的優(yōu)惠方式和力度。

　　最后一個(gè)問(wèn)題，就是在給予PPP項目有關(guān)稅費優(yōu)惠政策時(shí)，如何加強稅收征管和增強政策的可操作性。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅向經(jīng)濟觀(guān)察報舉例說(shuō)，PPP項目的全生命周期，就TOT項目來(lái)說(shuō)主要涉及到一個(gè)存量資產(chǎn)，從轉讓到經(jīng)營(yíng)，再到最后移交給政府。而B(niǎo)OT項目則是從建設、經(jīng)營(yíng)到最后移交政府的全過(guò)程。

　　在整個(gè)過(guò)程中，稅收對于PPP的影響被認為是系統性的，而且不少業(yè)內人士強調，有些稅率偏高。

　　金永祥表示，稅率能夠降低最好，但是PPP項目公司設立涉及的交易環(huán)節頗多，有些社會(huì )資本希望在所有環(huán)節都能夠享受到稅收優(yōu)惠，我認為有難度。

　　比如，對于園區開(kāi)發(fā)中涉及房地產(chǎn)業(yè)的，如何制定優(yōu)惠政策才能使之不要成為對于房地產(chǎn)行業(yè)的優(yōu)惠，這取決于對PPP的認識。金永祥說(shuō)，哪些屬于PPP范圍，哪些不屬于，這在出優(yōu)惠政策時(shí)一定要考慮到，他建議可以將稅收優(yōu)惠政策直接給具體行業(yè)，比如市政基礎設施，可以單獨給環(huán)保行業(yè)出政策，享受稅收優(yōu)惠政策的是指定行業(yè)的PPP項目。

　　力推

　　正在研究的PPP稅收優(yōu)惠政策，只是財政部推動(dòng)PPP發(fā)展的諸多措施之一。

　　經(jīng)濟觀(guān)察報獲悉，此前傳言擱置的“PPP財政補貼納入預算管理辦法”，目前也已重新啟動(dòng)；但財政部?jì)炔繒?huì )簽完畢的“物有所值指引”，據了解已被打回重新修改。

　　在一位長(cháng)期研究PPP的專(zhuān)家來(lái)看，PPP財政補貼納入預算管理辦法是非常重要的，甚至相比“財政可承受力指引”和“物有所值指引”都重要。

　　這位專(zhuān)家告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，對PPP的財政補貼是政府的一項支出，應該納入預算管理，并且只有《預算法》將其納入預算管理，進(jìn)行預算審批，才使財政補貼是有法律依據的；如果只是政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風(fēng)險。

　　而“物有所值指引”之所以重要，是因為其能辨別出真正規范的PPP項目。一位省級財政部門(mén)PPP管理人士表示，從國內PPP模式的實(shí)踐來(lái)看，物有所值指引尤其對那些保底承諾、固定回報等包裝出的偽PPP項目，具有辨識作用。因為這些項目不能充分實(shí)現風(fēng)險的有效轉移和合理分配，所以往往無(wú)法通過(guò)“物有所值”評價(jià)。

　　但在2015年11月底，曾有輿論認為在中國做PPP，不適合搞物有所值。理由是，在各地PPP項目推進(jìn)過(guò)程中，部分善于做“命題作文”的中介咨詢(xún)機構，往往會(huì )根據業(yè)主的意見(jiàn)左右“物有所值”評價(jià)結果，使其流于形式。

　　上述省級財政部門(mén)PPP管理人士則表示，雖然存在一些問(wèn)題，但不可否認，各級政府包括所屬的財政、發(fā)改和行業(yè)主管部門(mén)等，都在觀(guān)念上逐步意識到了“物有所值”的重要作用，而這種觀(guān)念上的進(jìn)步，未來(lái)充分發(fā)揮PPP模式的體制機制優(yōu)勢，意義重大。

　　他認為，目前PPP項目的“物有所值”評價(jià)還不為相關(guān)政府主管部門(mén)所普遍接受，出現一些負面的評價(jià)甚至反對的聲音都是可以理解的，尤其是目前“物有所值”評價(jià)框架尚在完善之中，因此地方政府在實(shí)踐中容易走偏等問(wèn)題也確實(shí)存在。

　　“財政部作為PPP推進(jìn)的牽頭部門(mén)，一方面在著(zhù)力完善PPP模式的相關(guān)制度框架，其中很重要的一部分就是如何引進(jìn)具有競爭優(yōu)勢的社會(huì )資本，并充分發(fā)揮其主觀(guān)能動(dòng)性，以實(shí)現供給的增加、風(fēng)險分配的優(yōu)化，以及成本的降低，這些理念目前也已為各級政府所逐步接受。另一方面，財政部也正為開(kāi)展定量‘物有所值’評價(jià)積極進(jìn)行準備，通過(guò)建立相關(guān)PPP項目的數據庫，充分收集各類(lèi)項目的基礎信息。”這位PPP管理人士表示。