近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。就此，記者采訪(fǎng)了國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志。

　　問(wèn)：我國為什么要建立國家公園體制，其根本目的是什么？

　　答：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì )提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，是我國生態(tài)文明制度建設的重要內容。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態(tài)系統的保護和利用，改革各部門(mén)分頭設置自然保護區、風(fēng)景名勝區、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”，“保護自然生態(tài)系統和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。

　　新中國成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國的自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)保護事業(yè)快速發(fā)展，取得了顯著(zhù)成績(jì)，建立了自然保護區、風(fēng)景名勝區、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類(lèi)型保護地，基本覆蓋了我國絕大多數重要的自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)資源。但同時(shí)，我們也看到，各類(lèi)自然保護地建設管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規范體系，保護對象、目標和要求還沒(méi)有科學(xué)的區分標準，同一個(gè)自然保護區部門(mén)割裂、多頭管理、碎片化現象還普遍存在，社會(huì )公益屬性和公共管理職責不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權不清晰，保護管理效能不高，盲目建設和過(guò)度開(kāi)發(fā)現象時(shí)有發(fā)生。

　　因此，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統原真性、完整性保護為基礎，以實(shí)現國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng )新運營(yíng)機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類(lèi)科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。

　　問(wèn)：近年來(lái)，“國家公園”逐漸成為一個(gè)熱門(mén)詞匯，很多地方都有建設國家公園的想法，那么“國家公園”的定位到底是什么，有什么特點(diǎn)？

　　答：目前已有100多個(gè)國家建立了國家公園。但由于政治、經(jīng)濟、文化背景和社會(huì )制度特別是土地所有制不同，各國對國家公園的內涵界定也不盡相同。1994年，世界自然保護聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱(chēng)“IUCN”）在布宜諾斯艾利斯召開(kāi)的“世界自然保護大會(huì )”上提出了“IUCN自然保護地分類(lèi)體系”。IUCN根據不同國家的保護地保護管理實(shí)踐，將各國的保護地體系總結為6類(lèi)，國家公園為第二類(lèi)，定義為：大面積自然或近自然區域，用以保護大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區域的物種和生態(tài)系統特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機會(huì )。

　　《總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統為主要目的，實(shí)現自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地的最重要類(lèi)型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開(kāi)發(fā)區域，納入全國生態(tài)保護紅線(xiàn)區域管控范圍，實(shí)行最嚴格的保護。除不損害生態(tài)系統的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀(guān)光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

　　問(wèn)：此前，國家發(fā)展改革委牽頭推進(jìn)的建立國家公園體制試點(diǎn)，開(kāi)展了哪些工作，目前取得了怎樣的進(jìn)展？

　　答：2014年以來(lái)，國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)，特別是關(guān)于建立國家公園體制的重要指示精神，有力有序有效推進(jìn)試點(diǎn)各項工作，取得了階段性成效。

　　一是下好體制創(chuàng )新“先手棋”，實(shí)現自然資源資產(chǎn)分級統一管理。試點(diǎn)省市按照統一部署，抓住裉節、打通梗阻、突破藩籬，在體制機制方面進(jìn)行了大膽探索和創(chuàng )新，大多已對現有各類(lèi)保護地的管理體制進(jìn)行整合，明確管理機構，整合管理資源，實(shí)行統一有效的保護管理。青海省組建成立三江源國家公園管理局，將原來(lái)分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、住建、水利、農牧等部門(mén)的生態(tài)保護管理職責劃歸三江源國家公園管理局，實(shí)行集中統一高效的生態(tài)保護規劃、管理和執法。東北虎豹國家公園立足國有林地占比高的優(yōu)勢，探索全民所有自然資源所有權由中央政府直接行使，管理機構已正式組建。湖北省整合原神農架?chē)壹壸匀槐Ｗo區管理局、大九湖國家濕地公園管理局，以及神農架林區林業(yè)管理局有關(guān)神農架?chē)疑止珗@的保護管理職責，成立神農架?chē)夜珗@管理局，統一承擔1170平方公里試點(diǎn)范圍的自然資源管護等職責。浙江省、福建省也已正式成立由省政府垂直管理的國家公園管理機構。

　　二是突出生態(tài)保護“主旋律”，探索多樣化保護管理模式。試點(diǎn)省市始終將自然生態(tài)系統和自然遺產(chǎn)保護放在第一位，試點(diǎn)各項工作最大限度服務(wù)和服從于保護。吉林省對試點(diǎn)區承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴格規范，對到期的承包經(jīng)營(yíng)項目，一律暫停發(fā)包，對沒(méi)有到期的經(jīng)營(yíng)項目，加強日常監管，最大限度降低人為干擾，有效改善了東北虎豹生存活動(dòng)空間。黑龍江省積極開(kāi)展野外巡護，適時(shí)開(kāi)展反盜獵及野外補飼工作，確保了東北虎豹野外種群的生存繁衍安全。四川省暫停受理大熊貓國家公園核心保護區、生態(tài)修復區內新設探礦權、開(kāi)礦權等審批，積極探索已設礦業(yè)權的有序退出機制，除國家和省已規劃的重大基礎設施項目外，林業(yè)部門(mén)暫停受理核心保護區、生態(tài)修復區內征占用林地、林木采伐等審批。陜西省積極開(kāi)展野外巡護和監測工作，大熊貓野生種群和棲息地狀況持續改善。浙江省針對集體林地占比高的問(wèn)題，采取置換等方式逐步降低集體土地占比。福建省將武夷山國家公園作為獨立自然資源登記單元，印發(fā)《武夷山國家公園體制試點(diǎn)區自然資源統一確權登記實(shí)施方案》，深入開(kāi)展茶山整治以來(lái)，累計拔除違規開(kāi)墾茶山5.8萬(wàn)畝，完成造林面積3.4萬(wàn)畝。云南省全面啟動(dòng)試點(diǎn)區自然資源資產(chǎn)確權登記，已完成森林、濕地資源調查。北京市積極探索以文化遺產(chǎn)保護帶動(dòng)自然生態(tài)系統的保育和恢復，實(shí)現多頭管理向統一管理、分類(lèi)保護向系統保護的轉變。

　　三是謀劃政策規劃“組合拳”，構建制度保障體系。試點(diǎn)省市從政策、規劃、立法等多個(gè)方面創(chuàng )新制度供給，謀劃總體設計、制定部署意見(jiàn)、落實(shí)配套政策。青海省正式出臺《三江源國家公園條例（試行）》，編制完成《三江源國家公園總體規劃》，制定印發(fā)了三江源國家公園科研科普、生態(tài)管護公益崗位、特許經(jīng)營(yíng)、預算管理、項目投資、社會(huì )捐贈、志愿者管理、訪(fǎng)客管理、國際合作交流、草原生態(tài)保護補助獎勵政策實(shí)施方案等10個(gè)管理辦法，形成了“1+N”制度體系。國家林業(yè)局會(huì )同吉林、黑龍江以及四川、陜西、甘肅正抓緊編制東北虎豹、大熊貓國家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案和總體規劃。湖北省人大常委會(huì )將《神農架?chē)夜珗@管理條例》列為2017年省人大立法“1號”議案，條例經(jīng)省政府常務(wù)會(huì )議審議后已通過(guò)省人大常委會(huì )立法會(huì )一審。浙江省制定實(shí)施《錢(qián)江源國家公園山水林田河管理辦法》，設置環(huán)境資源巡回法庭，開(kāi)展鄉鎮領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。福建省出臺《武夷山國家公園試點(diǎn)區財政體制方案》，將武夷山國家公園管理局作為省本級一級預算單位管理，按照管理權與經(jīng)營(yíng)權相分離的原則，試點(diǎn)區內企業(yè)包括武夷山市屬?lài)衅髽I(yè)管理權與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，試點(diǎn)區內的風(fēng)景名勝區門(mén)票收入、竹筏和觀(guān)光車(chē)等特許專(zhuān)營(yíng)權收入、資源保護費收入等作為省本級收入，納入預算管理，直接上繳省級財政。

　　四是打好社區發(fā)展“攻堅戰”，實(shí)現人與自然和諧共生。試點(diǎn)省市立足我國人多地少、發(fā)展仍處初級階段的實(shí)際國情，牢固樹(shù)立共建共享理念，在國家公園體制試點(diǎn)中，注重建立利益共享和協(xié)調發(fā)展機制，實(shí)現生態(tài)保護與經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，人與自然和諧共生。青海省結合精準脫貧，新設7421個(gè)生態(tài)管護綜合公益崗位，確保每個(gè)建檔立卡貧困戶(hù)有1名生態(tài)管護員，讓貧困牧民在參與生態(tài)保護的同時(shí)分享保護紅利，使牧民逐步由草原利用者轉變?yōu)樯鷳B(tài)守護者。四川、陜西、甘肅、吉林、黑龍江五省分別編制了大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園試點(diǎn)范圍內居民轉移安置實(shí)施方案，分散的居民點(diǎn)實(shí)行相對集中居住，扶持發(fā)展替代生計。福建省成立的聯(lián)合保護委員會(huì )優(yōu)先從村民中選聘相關(guān)服務(wù)人員，起草《武夷山國家公園管理條例》過(guò)程中多次組織召開(kāi)社區座談會(huì )，充分聽(tīng)取村委會(huì )和當地村民意見(jiàn)。湖北省利用網(wǎng)格管護小區將神農架?chē)夜珗@社區居民優(yōu)先聘為護林員、環(huán)衛工人等生態(tài)管護人員。

　　問(wèn)：統一規范高效的中國特色國家公園體制的核心是什么？

　　答：針對我國自然保護地管理存在的突出問(wèn)題，要在統一事權分級管理、強化自然生態(tài)系統保護、促進(jìn)社區協(xié)調發(fā)展、完善法律制度等4個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性突破，大膽創(chuàng )新，補齊制度短板。

　　一是以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度為基礎，建立統一事權、分級管理體系?！犊傮w方案》提出，要整合相關(guān)自然保護地管理職能，由一個(gè)部門(mén)統一行使國家公園自然保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權，其他的由省級政府代理行使，條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到國家公園內全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權由中央政府直接行使。合理劃分中央和地方事權，國家公園所在地方政府行使轄區（包括國家公園）經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合協(xié)調、公共服務(wù)、社會(huì )管理和市場(chǎng)監管等職責。合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制。立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分和支出責任，建立財政投入為主的多元化資金保障機制。

　　二是以系統保護理論為指導，強化自然生態(tài)系統保護管理。統籌制定各類(lèi)資源的保護管理目標，著(zhù)力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。嚴格規劃建設管控，除不損害生態(tài)系統的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀(guān)光、科研、教育、旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，不符合保護和規劃要求的各類(lèi)設施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設礦業(yè)權逐步退出機制。編制國家公園總體規劃及專(zhuān)項規劃，合理劃定功能分區，實(shí)行差別化保護管理。建立國家公園管理機構自然生態(tài)系統保護成效考核評估制度，對領(lǐng)導干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制。

　　三是以社區協(xié)調發(fā)展制度為依托，推動(dòng)實(shí)現人與自然和諧共生。明確國家公園區域內居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協(xié)調。建立健全國家公園生態(tài)保護補償政策，加強生態(tài)保護補償效益評估，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導當地居民、專(zhuān)家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì )組織等積極參與國家公園建設管理各環(huán)節和各領(lǐng)域。

　　四是以國家公園立法為基礎，保障國家公園體制改革順利推進(jìn)。在明確國家公園與其他類(lèi)型自然保護地關(guān)系的基礎上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究出臺國家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。制定國家公園總體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協(xié)調、生態(tài)保護補償、訪(fǎng)客管理等相關(guān)標準規范和自然資源調查評估、巡護管理和生物多樣性監測等技術(shù)規程。

　　問(wèn)：國家公園強調的全民公益性如何體現，普通百姓怎么受益？

　　答：國家公園的全民公益性，主要體現在共有共建共享。

　　一是提高共有比例。國家公園應屬全體國民所有，目前我國很多自然保護地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少?lài)夜珗@范圍內集體土地，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，或采取多種措施對集體所有土地等自然資源實(shí)行統一的用途管制。

　　二是增強共建能力。國家公園應積極引導公眾參與，要充分調動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì )各方面力量，優(yōu)化運行機制，創(chuàng )新管理模式，引導各類(lèi)社會(huì )機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設。要通過(guò)政策宣講、產(chǎn)業(yè)引導、專(zhuān)題培訓等方式，提高社會(huì )公眾參與共建的能力。

　　三是提升共享水平。國家公園應著(zhù)力突出公益屬性，在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會(huì )。要加大生態(tài)保護及相關(guān)設施的投入，不斷提高生態(tài)服務(wù)和科普教育游憩服務(wù)的水平，為國民提供更多機會(huì )親近自然、了解歷史、領(lǐng)略祖國大好河山和深厚歷史文化底蘊，進(jìn)而增強保護自然的自覺(jué)意識，促進(jìn)生態(tài)文明建設。

　　問(wèn)：中國人多地少，沒(méi)有像美國、加拿大等國家那么大的荒野地和無(wú)人區，在中國建設國家公園，如何處理好與當地居民的關(guān)系？

　　答：國家公園要妥善處理好自然生態(tài)系統保護管理與當地社區居民的關(guān)系，實(shí)現保護與發(fā)展和諧統一。

　　一是合理劃定功能分區。重點(diǎn)保護區域內居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見(jiàn)基礎上，優(yōu)先通過(guò)租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理。其他區域內居民根據實(shí)際情況，實(shí)施生態(tài)移民搬遷或實(shí)行相對集中居住，集體土地可通過(guò)合作協(xié)議等方式實(shí)現統一有效管理。探索協(xié)議保護等多元化保護模式。

　　二是建立社區共管機制。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，并征得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協(xié)調，鼓勵通過(guò)簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

　　三是健全生態(tài)保護補償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護補償政策。鼓勵受益地區與國家公園所在地區通過(guò)資金補償等方式建立橫向補償關(guān)系。鼓勵設立生態(tài)管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

　　四是完善社區參與機制。引導當地居民參與國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環(huán)節，以及生態(tài)保護、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，鼓勵當地居民或其舉辦的企業(yè)參與國家公園內特許經(jīng)營(yíng)項目。鼓勵設立生態(tài)管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環(huán)境教育等。

　　問(wèn)：關(guān)于建立國家公園體制，下一步有什么樣的總體安排或計劃？

　　答：國家公園體制建設既要堅持長(cháng)遠目標方向，又要立足我國人多地少的基本國情和發(fā)展所處的階段性特征，認真處理好體制轉換過(guò)程中的銜接，量力而行，有步驟、分階段推進(jìn)。

　　一是繼續穩步推進(jìn)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)省市要按照建立國家公園體制總體方案和已經(jīng)批復的試點(diǎn)方案要求，繼續探索創(chuàng )新，扎實(shí)做好試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)工作，認真梳理總結有效模式，提煉成功經(jīng)驗。

　　二是抓緊細化各項配套制度。各有關(guān)部門(mén)要按照建立國家公園體制總體方案重點(diǎn)任務(wù)分工，抓緊開(kāi)展制定國家公園設立標準、構建國家公園空間布局、優(yōu)化完善自然保護地體系、建立統一管理機構、建立健全監管機制、構建國家公園資金保障管理機制、健全嚴格保護管理制度、實(shí)施差別化保護管理方式、建立自然資源資產(chǎn)離任審計制度、制定國家公園法律法規等10項工作。

　　三是正式設立一批國家公園。按照“十三五”規劃《綱要》的有關(guān)部署，根據建立國家公園體制總體方案明確的國家公園功能定位和全國總體布局，在具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統，整合相關(guān)自然保護地，設立一批國家公園。