國務(wù)院參事、中國城市科學(xué)研究會(huì )理事長(cháng)、住房和城鄉建設部原副部長(cháng)仇保興博士從深度城鎮化的內涵談起，系統梳理了“新常態(tài)”下城鎮化的主要特征與挑戰，并指出了未來(lái)實(shí)現深度城鎮化的十個(gè)戰略。

　　一、城鎮化的主要特征與挑戰

　　過(guò)去的三十年，人們將城鎮化過(guò)程視為GDP增長(cháng)的動(dòng)力，城市建設也是為了實(shí)現經(jīng)濟的繁榮。但是在未來(lái)的三十年，這種以GDP增長(cháng)為主的灰色的城鎮化應該向以人為本的綠色城鎮化轉變。歸結起來(lái)，就是要由過(guò)去以速度和廣度為主的城鎮化向以深度為主的城鎮化轉變。目前，我國城鎮化正面臨以下幾個(gè)挑戰：  

　　第一，城鎮化速度明顯放緩。  

　　第二，機動(dòng)化將強化郊區化趨勢。機動(dòng)化、霧霾、高房?jì)r(jià)這三大因素都會(huì )推動(dòng)中國城鎮化發(fā)展過(guò)早、過(guò)快轉入郊區化階段。  

　　第三，城市人口老齡化快速來(lái)臨。中國的老齡化比想象中來(lái)的更快，影響也更加深遠。近十年，出生人口數下降，老齡化比例持續上升。  

　　第四，住房需求持續減少。  

　　第五，碳排放國際壓力空前加大。過(guò)去十年，中國碳排放增長(cháng)速度幾乎是美國的十倍左右。  

　　第六，能源和水資源結構性短缺持續加劇。從能源結構上來(lái)看，中國人均煤、石油、天然氣的儲量?jì)H為世界平均水平的60%、7.7%和7.1%，目前我國水質(zhì)性缺水和突發(fā)性水污染加劇，極端性氣候增多，有可能會(huì )帶來(lái)結構性的、地區性的水危機。  

　　第七，城市空氣、水和土壤污染加劇。  

　　第八，小城鎮人居環(huán)境退化、人口流失。十年間，我國小城鎮居住人口減少了十個(gè)百分點(diǎn)。小城鎮衰退不僅會(huì )引發(fā)更為嚴重的大城市病，而且也會(huì )弱化其為“三農”服務(wù)總基地的作用，影響農業(yè)現代化進(jìn)程。  

　　第九，城市交通擁堵日趨嚴重。目前，嚴重的交通擁堵現象開(kāi)始從大城市到小城市，從東到西，從高峰到全天候蔓延。  

　　第十，城鎮特色和歷史風(fēng)貌喪失。在提高“容積率”的利益驅動(dòng)下，歷史街區、優(yōu)秀歷史建筑被隨意推平，特有的空間紋理逐漸消失，傳統的城市與周邊環(huán)境和諧相處的格局被破壞。  

　　第十一，保障性住房積存與住房投機過(guò)盛并存。一方面，政府建造的保障房被安排在缺乏配套設施的遠郊區，空置率較高；另外一方面，由于缺乏財產(chǎn)稅、消費稅、空置稅等調節工具，投機性購房正在扭曲住房需求并塑造泡沫。   

　　第十二，城市防災、減災功能明顯不足。大城市災害風(fēng)險加劇已成為國際通病。

　　二、“深度城鎮化”的主要策略

　　仇保興在總結了我國城鎮化面臨的問(wèn)題和挑戰之后，提出了以下十點(diǎn)推進(jìn)深度城鎮化的主要策略。  

　　第一，穩妥進(jìn)行農村土地改革試點(diǎn)，防止助推郊區化。任何土地制度的改革，都要考慮其對郊區化的正影響和負影響。未來(lái)，要依據城市總體規劃，用“綠線(xiàn)”劃定城郊永久性農地和生態(tài)用地，并作為“城市永久性邊界”。此外，還要堅決制止小產(chǎn)權房滋生。  

　　第二，以“韌性城市”規劃整合城市整體資源，提高城市防災能力。韌性城市的城市系統能夠消化并吸收外界干擾（比如災害），并保持原有主要特征、結構和關(guān)鍵功能。韌性?xún)群夹g(shù)韌性、組織韌性、社會(huì )韌性和經(jīng)濟韌性、交通韌性。其中，交通韌性是整個(gè)城市韌性的關(guān)鍵。深度城鎮化的實(shí)施，需要整合與“韌性城市”相關(guān)的示范工程，包括綠色交通城市、海綿城市等等。  

　　第三，推行“城市交通需求側管理”，促進(jìn)綠色交通發(fā)展。目前城市高架路、立交橋過(guò)多，盲目拓寬街道、壓縮或取消自行車(chē)道已形成惡果，應該從需求側方面對大城市擁堵進(jìn)行相關(guān)管理。比如，可以減少內城停車(chē)位、提高停車(chē)費；增加公交專(zhuān)用道與步行街；按‘單雙號’或不同編號車(chē)牌出行控制等。  

　　第四，變革保障房建設體制、降低房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險。城市居住是否幸福，是由最底層的低收入者的感受決定的。歐盟的“住房合作社”模式提供了很好的經(jīng)驗，即由符合條件的低收入無(wú)房戶(hù)自由出資自己組織成立“合作社”，平等購地、參與設計、建造、租售并舉，政府優(yōu)惠支持。這種模式保證了保障房建設的質(zhì)量、減少了空置，有效地發(fā)揮了市場(chǎng)機制作用。此外，還應該從補磚頭盡快轉變?yōu)檠a人頭，增強保障性補貼的有效性。  

　　第五，全面保護城鎮歷史街區、修復城市文脈。城市發(fā)展過(guò)程中，可以用“紫線(xiàn)”劃定城市歷史街區、重點(diǎn)文保單位及風(fēng)貌協(xié)調區，嚴格進(jìn)行管制與修整。還可以強化城市規劃委員會(huì )制度、開(kāi)拓市民參與規劃管理的途徑。此外，還可以推行“以獎代撥”的補助模式，搶救式修復歷史文化名城、名鎮、名村。  

　　第六，推行“美麗宜居鄉村”建設，保護和修復農村傳統村落。農村的發(fā)展模式不同于城市，是一種穩定結構的模式，它的一切都來(lái)源于土地?；诖?，仇保興博士強調，應該以城、鎮、村空間人口合理密度指標來(lái)替代“建設用地增減掛鉤”。其次，撤銷(xiāo)合并村莊要經(jīng)省級人民政府批準，除城市近郊、沙漠、草原之外，禁止合并村莊。此外，結合鄉村資源發(fā)展鄉村旅游，推動(dòng)綠色農業(yè)現代化。  

　　第七，強化城鎮群協(xié)同發(fā)展管治，促進(jìn)高密度城鎮化地區可持續發(fā)展。首先，要科學(xué)預測城市群內各城鎮中長(cháng)期人口規模變動(dòng)趨勢和群服務(wù)功能；其次，建立管理機構，建立良好的城市群規劃，解決單個(gè)城市規劃解決不了的問(wèn)題，包括“資源共享、環(huán)境共保、基礎設施共建、支柱產(chǎn)業(yè)共樹(shù)”等等；最后，還要推動(dòng)包括“綠道”在內的群內多樣化交通設施建設。  

　　第八，對既有建筑進(jìn)行“加固、節能、適老”改造，加快綠色建筑推廣。在此過(guò)程中，應調動(dòng)各方參與改造的積極性，發(fā)揮五千多億住房公共維修基金的作用，各級政府對舊房改造成綠色建筑的項目給予按平方米分等級獎勵。  

　　第九，以特色生態(tài)小城鎮為抓手，分批進(jìn)行人居環(huán)境提升改造。目前，小城鎮需要解決的主要問(wèn)題包括：教育、就業(yè)、醫療和婚姻。要推行深度城鎮化，就要著(zhù)手解決上述問(wèn)題，修復小城鎮建筑風(fēng)貌、傳承歷史文化；分區域公開(kāi)招標由大企業(yè)承包小城鎮道路整修、綠化、供水、污水、排水、垃圾和供氣等基礎設施建設與維護等。  

　　第十，以治理“城市病”為突破口，全面推進(jìn)智慧城市建設。智慧城市是針對城市病的“綜合療法”，是節能減排的“綠色工程”，更是群眾方便監督政府、提高政府運行效能和推動(dòng)“萬(wàn)眾創(chuàng )新、大眾創(chuàng )業(yè)”的利器。  

　　城市是“問(wèn)題”的根源，也是解決問(wèn)題的鑰匙，深度城鎮化正是速度城鎮化的解藥。深度城鎮化至少能產(chǎn)生三十萬(wàn)億有效投資需求，它要求把城市治理策略擴大到城鎮群及城鄉關(guān)系的大范圍，只有把城市放在城市群和鄉村之間來(lái)考慮，我們的城市才會(huì )有比較好的未來(lái)。