在全國眾多風(fēng)景區，多頭管理、多方爭利的現象并不鮮見(jiàn)，主要管理部門(mén)權責不明、處境尷尬更使風(fēng)景區亂象叢生。

　　南京明長(cháng)城也是“一墻六治”

　　在南京，25公里長(cháng)的明城墻，有6個(gè)部門(mén)在管理，從中山門(mén)到后半山園、從太平門(mén)到琵琶湖兩段歸附近部隊管理；獅子山城墻歸閱江樓景區管理；中華門(mén)城墻歸中華門(mén)景區管理；清涼門(mén)的一小段，因處在移動(dòng)公司的大院內，歸移動(dòng)公司管理；其余約18公里的城墻才歸城墻管理處管理。

　　據了解，城墻管理處成立于1988年，是南京市文化廣電新聞出版局的下屬單位。近兩年，社會(huì )呼吁應成立比城墻管理處更大的部門(mén)，全面管理保護南京明城墻，但到目前為止，新管理部門(mén)的成立沒(méi)有任何進(jìn)展。

　　黃果樹(shù)：管委會(huì )和經(jīng)營(yíng)單位的門(mén)票之爭

　　在2012年國慶黃金周期間，黃果樹(shù)風(fēng)景名勝區管委會(huì )忙著(zhù)維持秩序、疏導游客；黃果樹(shù)旅游集團有限公司則忙著(zhù)售票、經(jīng)營(yíng)酒店。兩個(gè)單位各司其責，看似平靜。

　　然而，黃金周剛過(guò)，管委會(huì )和黃果樹(shù)旅游集團之間的矛盾就暴露了。集團公司給其員工每人發(fā)了1000塊錢(qián)補助，而管委會(huì )員工卻什么都沒(méi)有得到。

　　黃果樹(shù)景區管委會(huì )主任皮永國對《中國經(jīng)濟周刊》記者說(shuō)：“門(mén)票收入應全歸管委會(huì )！旅游集團應該隸屬于管委會(huì )來(lái)管！”

　　目前，在門(mén)票收入分成上，黃果樹(shù)旅游集團將每年景區門(mén)票收入的30%，作為“資源有償使用費”交給管委會(huì )。管委會(huì )拿到這筆收入后，向市財政上交其中的40%，剩余的60%留給自己。

　　皮永國認為，門(mén)票出售應按照2006年國務(wù)院通過(guò)的《風(fēng)景名勝區條例》去規范。根據《條例》，進(jìn)入風(fēng)景名勝區的門(mén)票，應由黃果樹(shù)管委會(huì )負責出售，此外，黃果樹(shù)旅游集團還應當繳納資源有償使用費。

　　近年來(lái)，黃果樹(shù)管委會(huì )幾乎每年都在向上級部門(mén)反映情況，爭取門(mén)票收入，但都未果而終。

　　峨眉山：管委會(huì )管不了占地修房

　　為了整合旅游資源，2008年，峨眉山風(fēng)景區管委會(huì )和樂(lè )山風(fēng)景區管委會(huì )合并，成立了峨眉山―樂(lè )山大佛景區管委會(huì )。當時(shí)的文件規定，管委會(huì )“在景區內行使縣級人民政府相關(guān)行政管理職能”。但管委會(huì )畢竟是事業(yè)單位，不是政府機關(guān)，事業(yè)單位的身份讓管委會(huì )在景區保護頻頻遭遇尷尬。

　　與一般農村居民不同，景區居民大多希望多蓋房子，為游客提供住宿而快速致富。然而，這些建設行為極易破壞當地的旅游資源和自然文化遺產(chǎn)，2006年，國務(wù)院通過(guò)的《風(fēng)景名勝區條例》對此明令禁止。

　　對于景區內的違規建設行為，管委會(huì )必須堅決制止。但是依據我國現行法律規定，管委會(huì )不具有合法的執法主體資格，沒(méi)有行政執法權，不能得到人民法院的認同。

　　如果居民上訴，管委會(huì )有可能敗訴。“敗訴倒無(wú)所謂，但遺產(chǎn)保護就成了問(wèn)題。”峨眉山―樂(lè )山大佛景區管委會(huì )黨委副書(shū)記吳萬(wàn)林擔心，這樣下去很可能出現農民多占地、多修房，但管委會(huì )沒(méi)辦法制止的混亂局面。

　　管委會(huì )托管現象

　　據了解，1999年黃果樹(shù)管委會(huì )成立之初，為了統一管理景區，在景區周?chē)逆倢幙h黃果樹(shù)鎮和關(guān)嶺縣白水鎮被交由黃果樹(shù)風(fēng)景名勝區管委會(huì )托管。所謂托管，就是行政區劃不變，但人事檔案、人員工資由管委會(huì )負責管理。

　　目前，黃果樹(shù)鎮和白水鎮共有農民40000多人，他們當中很多人都會(huì )做“搓拉客”。為了解決這一亂象，黃果樹(shù)管委會(huì )曾開(kāi)展了多番整治行動(dòng)，然而因為人手不足，本想“短平快”的整治工作演變成了一場(chǎng)“持久戰”。

　　目前，管委會(huì )工作人員約200人，其中公務(wù)員47人。平均每天要迎送上萬(wàn)名游客。“十一黃金周時(shí)，景區每天的游客接待量在10萬(wàn)人左右，每天來(lái)往車(chē)輛有幾萬(wàn)臺。”管委會(huì )一位姓朱的科長(cháng)告訴《中國經(jīng)濟周刊》。此外，管委會(huì )每天還要面對40000多居民的科教文衛體等社會(huì )事務(wù)，工作有些力不從心。

　　“200多人的管委會(huì )承擔了一級政府的所有職能，連計劃生育都管，職能太多，人手太少，說(shuō)實(shí)話(huà)，不一定能辦好。”黃果樹(shù)景區管委會(huì )主任皮永國說(shuō)，“管委會(huì )主要任務(wù)是景區的管理，而我要管大量的社會(huì )事務(wù)，包括景區居民的搬遷。 ”

　　與黃果樹(shù)景區管委會(huì )類(lèi)似，峨眉山―樂(lè )山大佛景區管委會(huì )也代管了一個(gè)名叫黃灣鄉(行政區劃歸峨眉山市)的鄉鎮。代管與托管形式一樣，管委會(huì )同樣很無(wú)奈。

　　從管委會(huì )成立到現在，代管黃灣鄉的工作一直力不從心。因為并非一級政府，管委會(huì )的機構很難和樂(lè )山市及四川省的相關(guān)部門(mén)掛鉤，再加上財力有限，黃灣鄉的管理工作只能以峨眉山市為主，管委會(huì )為輔。

　　以教育為例，在峨眉山―樂(lè )山大佛景區管委會(huì )有宣傳文化教育局(掛精神文明建設辦公室和文物保護管理局牌子)專(zhuān)門(mén)負責教育，但是目前還只限于對管委會(huì )自身員工的宣傳教育工作。黃灣鄉有幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，但目前這些學(xué)校的建制、教師的保障都由峨眉山教委在負責，整個(gè)系統和管委會(huì )沒(méi)有聯(lián)系。同時(shí)，黃灣鄉教育設施的資金投入，管委會(huì )也負擔不起。

　　峨眉山―樂(lè )山大佛景區管委會(huì )黨委副書(shū)記吳萬(wàn)林向《中國經(jīng)濟周刊》坦言，代管黃灣鄉，管委會(huì )什么都做不了，只能去“敲邊鼓”，在教師節和六一兒童節時(shí)，去學(xué)校慰問(wèn)教師，看看孩子，算是“體現管委會(huì )的關(guān)懷”。

　　對于未來(lái)管委會(huì )的代管工作，吳萬(wàn)林顯得有些惆悵，他說(shuō)，現在管委會(huì )不僅要把遺產(chǎn)保護好，而且要處理景區大量原住民的社會(huì )問(wèn)題，感覺(jué)有點(diǎn)難，“怕完不成國家交給的任務(wù)”，管委會(huì )只能盡力去做。

　　景區管理不能完全“開(kāi)發(fā)區”化

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后 金曉哲

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰略的大背景下，國家級風(fēng)景區被當作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門(mén)票價(jià)格節節上漲等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。風(fēng)景名勝區的保護也面臨著(zhù)過(guò)度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰。作為保護地而設立的風(fēng)景名勝區給人越來(lái)越像“旅游開(kāi)發(fā)區”的感覺(jué)。

　　我國的風(fēng)景名勝區大致等同于國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱(chēng)之為典范。其主要做法包括：內務(wù)部下屬的國家公園管理局是國家公園的專(zhuān)門(mén)管理機構，實(shí)行獨立的垂直化集權管理，完全獨立于地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴格限制門(mén)票等費用的征收，對經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采用授權經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)現完全的政企分開(kāi)。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，并鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業(yè)和其他聯(lián)邦機構廣泛參與國家公園的保護行動(dòng)等。

　　目前我國風(fēng)景名勝區采用的是綜合管理與分級管理相結合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權式的屬地化管理。屬地化管理在調動(dòng)地方積極性、減少?lài)邑斦度?、協(xié)調景區內外部關(guān)系上具有優(yōu)勢。但屬地化管理也滋生了重開(kāi)發(fā)、輕保護，以經(jīng)營(yíng)代替或擠壓管理的問(wèn)題，成為風(fēng)景名勝區“開(kāi)發(fā)區”化的癥結所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風(fēng)景名勝區具有公共物品或準公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風(fēng)景名勝區完全當作是地方性、開(kāi)發(fā)性和盈利性資源來(lái)對待。從資源保護而言，垂直集權式管理效果最好。但當前風(fēng)景區管理體制已經(jīng)延續幾十年，各種利益格局已經(jīng)固化，在短時(shí)期內想有所轉變也不現實(shí)。在既有框架下，風(fēng)景名勝區管理體制仍須進(jìn)一步理順。

　　首先，應加強風(fēng)景名勝區管理機構設置。在國家和省區層面，應設立專(zhuān)門(mén)的管理機構風(fēng)景名勝區管理局，加強垂直領(lǐng)導。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風(fēng)景名勝區成立政府型管理機構。相比于省級和縣級，市級在管理的統籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準政府型、事業(yè)型甚至企業(yè)型管理機構，政府型管理機構職能與機構相對健全，利于同各級部門(mén)的對接，也利于社會(huì )性事務(wù)的管理與協(xié)調，更有利于避免多頭管理造成的權責不清。在機構設置上，應符合風(fēng)景名勝區的自身特點(diǎn)，突出精簡(jiǎn)和專(zhuān)業(yè)化特色，可采用公務(wù)員聘任制，避免人員和機構臃腫與效率低下等潛在的傳統弊端。

　　第二，要明確國家級風(fēng)景名勝區的所有權、管理權、經(jīng)營(yíng)權和收益權等相關(guān)權利主體，在此基礎上科學(xué)合理地劃分各相關(guān)利益主體的責任、義務(wù)與權利。開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應嚴格限定在風(fēng)景名勝區的承載力范圍之內，經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)應采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，嚴格實(shí)行政企分開(kāi)。

　　第三，要加快風(fēng)景名勝區的相關(guān)立法。當前的《風(fēng)景名勝區條例》在效力等級、實(shí)施權限范圍方面已經(jīng)滯后于現實(shí)發(fā)展。應通過(guò)立法，在法律層面明確風(fēng)景名勝區的使命、性質(zhì)和國家責任，使風(fēng)景名勝區的認定、規劃、保護、利用、管理和責任追究等行為都建立在法律基礎之上。

　　第四，加強社會(huì )參與和監督。缺少強有力的監管，分權式管理就會(huì )存在巨大風(fēng)險。因此，應充分調動(dòng)和利用社會(huì )力量參與風(fēng)景名勝區的管理與維護。推進(jìn)管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構建由國內外各相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家、政府官員、非政府組織和群眾構成的多元監督體系。