我國城市規劃正面臨的一大困境是難以保證城市規劃的科學(xué)性，對政府作用和市場(chǎng)功能的模糊界定，公眾參與機制的不完善，導致各種亂象叢生。

　　“規劃規劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛。” 這句流傳在民間的順口溜，成了很多城市規劃的真實(shí)寫(xiě)照。有些城市，建設規劃經(jīng)常為長(cháng)官意志所左右；還有些城市，在規劃方面缺少法律的嚴肅性，有法不依、執法不嚴、違法不究，讓某些不自覺(jué)的人有空子可鉆。這樣的城市規劃，怎不帶來(lái)失誤和敗筆，怎不為人民群眾所厭惡聲討？

　　而真正的城市規劃，是對城市的各類(lèi)資源進(jìn)行優(yōu)化整合和市場(chǎng)運營(yíng)，最終實(shí)現資源的合理配置和高效利用。城市規劃的底線(xiàn)是保證社會(huì )穩定，最高端是保證各方的利益訴求。

　　事實(shí)上，近年來(lái)許多規劃不當的事例已經(jīng)成為影響社會(huì )穩定的重要因素之一。城市規劃過(guò)程中涉及政府、官員、開(kāi)發(fā)商和普通市民的利益，因此在城市規劃中賦予各方平等的法律地位，保障各種利益群體充分的表達權就顯得尤為重要。

　　城市“大規劃”浪潮洶涌

　　據記者了解，1978年，中國城市化率只有18%，而到2010年這個(gè)數字就超過(guò)了48%.麥肯錫全球研究院的研究顯示：到2025年，將有大約10億中國人居住在城市，屆時(shí)中國將出現221座百萬(wàn)以上人口的城市，其中包括23座500萬(wàn)人口以上的大城市，而目前歐洲只有35座類(lèi)似規模的城市。

　　中國人似乎擁有一種不甘人后的潛在激情，在很多規?；倪\動(dòng)中，都能表現出史無(wú)前例的熱情與氣勢，城市化發(fā)展也是如此。

　　據中國市長(cháng)協(xié)會(huì )《中國城市發(fā)展報告》工作委員會(huì )、復旦大學(xué)國際公共關(guān)系研究中心、旅游衛視聯(lián)合主辦的“中國城市國際形象調查推選活動(dòng)”調查顯示，日益重視國際形象，是一些中國城市主政者的共識，也是中國城市不可逆的潮流。目前中國有655個(gè)城市正“走向世界”，183個(gè)城市要建“國際大都市”。

　　從2001年開(kāi)始，全國范圍內不同類(lèi)型的城市就已經(jīng)都做起了“大規劃”，最初的是直轄市和省會(huì )城市。“大規劃” 在2003年至2004年達到高潮。據不完全統計，當時(shí)有48個(gè)城市提出要建“國際大都市”，甚至有一城市，幾乎是按照比“大倫敦”“大巴黎”規劃面積大出近10倍的規模，設計了一個(gè)7萬(wàn)平方公里的發(fā)展框架。

　　“大規劃”之風(fēng)不久就從大城市蔓延到中小城市。一些城市的政府領(lǐng)導要求按現有人口和產(chǎn)業(yè)規模的兩倍乃至三四倍進(jìn)行規劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場(chǎng)，按照所謂國際化標準，紛紛上馬。

　　而中小城市的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是“行政中心搬家”。這種搬家，經(jīng)常是把政府搬到離老城幾公里乃至幾十公里外，除了新建辦公樓，還修廣場(chǎng)、馬路、公園等配套設施，工程浩大。與此同時(shí)，大多百姓居住的老城被遺留一旁，沒(méi)人改造。

　　因此，造城“大躍進(jìn)”無(wú)疑成為其中最為直觀(guān)的亂象。新華社曾經(jīng)對內蒙古自治區清水河縣60億元造新城事件曝光，引發(fā)公眾對中國造城運動(dòng)的強烈關(guān)注。

　　10年前，內蒙古自治區清水河縣當地政府規劃在距離老城26公里的山坡上，投資60億元興建新區，遷移縣城。就在新城興建6年、投資1億多元后，遇到國家宏觀(guān)調控，新城所建工程開(kāi)始集體爛尾。各種成型或半成型的建筑，隨即被廢棄在荒蕪的山坡上，變成名副其實(shí)的“鳥(niǎo)巢”——鳥(niǎo)糞滿(mǎn)地，人跡罕至。

　　值得深省的是，被曝光的這座爛尾城并非個(gè)案，實(shí)際上是國內之前一波造城運動(dòng)留下的一筆賬。

　　與此同時(shí)，某些地方政府還與地產(chǎn)商一起醞釀了一個(gè)個(gè)空前的房地產(chǎn)泡沫——鹽堿地上的地中海小鎮、沙丘上的高樓等等不一而足。

　　城市規劃之亂的幕后推手

　　不科學(xué)、不合理的城市規劃造成了社會(huì )資源的巨大浪費。究竟是什么原因導致了這些規劃的出籠？又是誰(shuí)作為幕后推手導致了規劃浪費現象頻頻發(fā)生？有關(guān)專(zhuān)家對此概括為：長(cháng)官意志導致的“政績(jì)規劃”、利益驅動(dòng)導致的“商人規劃”、盲目崇洋導致的“過(guò)度規劃”和缺乏法制意識導致的“隨意規劃”。這些毫無(wú)科學(xué)發(fā)展觀(guān)意識的“規劃”，是直接導致規劃之亂的幕后推手。

　　記者發(fā)現，時(shí)下，在一些城市，不具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)素養的市長(cháng)儼然變成了“首席規劃師”。有關(guān)專(zhuān)家指出，權力凌駕于科學(xué)之上，地方?jīng)Q策者的長(cháng)官意志過(guò)強，導致城市發(fā)展觀(guān)出現偏差，形成所謂的“政績(jì)規劃”，是當前規劃浪費的關(guān)鍵原因。

　　有關(guān)專(zhuān)家認為，城市規劃容易出政績(jì)，政績(jì)驅動(dòng)型的規劃又難免不科學(xué)，由此造成的浪費比建設中的浪費要大得多。一些地方?jīng)Q策者也想把城市經(jīng)營(yíng)好，但其發(fā)展觀(guān)、政績(jì)觀(guān)出現偏差，對城市的性質(zhì)、功能定位、發(fā)展目標等存在認識誤區，貪大求洋，而對城市的品質(zhì)、品位以及市民的舒適度缺乏應有考慮。

　　記者在采訪(fǎng)中了解到，在一些城市，城市規劃猶如某些領(lǐng)導手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。一些地方政府領(lǐng)導為了追求政績(jì)，盲目擴大城市規模，急功近利，造就了諸多勞民傷財的“政績(jì)工程”“形象工程”“短命工程”，甚至出現邊規劃、邊設計、邊施工的“三邊工程”。對此，東南大學(xué)城市規劃設計研究院總規劃師段進(jìn)教授深感痛心：“這樣單純?yōu)榱苏?jì)而出臺的規劃怎么可能會(huì )符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)呢？而且，把每個(gè)城市都弄得千篇一律，缺乏個(gè)性，難以做到因地制宜，必會(huì )造成了巨大浪費！”

　　某些地方政府以及相關(guān)部門(mén)為一時(shí)的GDP千方百計地迎合開(kāi)發(fā)商，甚至出于私人利益考慮與開(kāi)發(fā)商沆瀣一氣，導致招商引資和城市開(kāi)發(fā)缺乏統一規劃。國家一級注冊建筑師徐祖麒就曾指出：“一些地方哪塊地可以拿出來(lái)開(kāi)發(fā)是由開(kāi)發(fā)商說(shuō)了算，一些地方的工業(yè)用地和居住用地混在一起，有的高污染企業(yè)甚至就建在兩個(gè)別墅區之間，把城市面貌搞得亂七八糟，城市功能也紊亂不堪，如此怎能保證規劃的科學(xué)性？”

　　據記者了解，當前國內不少城市幾乎成了外國建筑師的“實(shí)驗場(chǎng)”，由他們主導的一些標志性建筑至今仍存在爭議。國內規劃領(lǐng)域有個(gè)奇怪現象，一些地方凡是有重大規劃動(dòng)不動(dòng)就要舉行國際性的招標會(huì )，這本身沒(méi)有什么問(wèn)題，但是有的地方僅僅是把“有外國人參加”當成基本要求。為此還曾鬧出笑話(huà)：一家外國規劃設計公司受邀參加一個(gè)規劃評審會(huì )，會(huì )上發(fā)現該公司派出的一名參會(huì )人員竟然對規劃一問(wèn)三不知。原來(lái)他是這家外國公司從大學(xué)“租用”的留學(xué)生，單純出來(lái)?yè)螆?chǎng)面的。

　　有專(zhuān)家指出，國外建筑師不熟悉國內各地的具體情況，大都為迎合地方?jīng)Q策者的口味而做一些不切實(shí)際的規劃設計。比如景觀(guān)設計，我們崇尚的是尊重自然，而外國公司可能會(huì )花很多錢(qián)玩噱頭，搞“過(guò)度設計”，大量使用昂貴的花崗巖、大理石，搞豪華噴泉、華麗燈具等，看起來(lái)是富麗堂皇，實(shí)際上鋪張浪費，而且還在一定程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，變相造成浪費。

　　我國城市規劃正面臨的一大困境是難以保證城市規劃的科學(xué)性，特別是對政府作用和市場(chǎng)功能的模糊界定嚴重阻礙了城市發(fā)展。

　　一些地方?jīng)Q策者“把規劃當政績(jì)”的觀(guān)念還根深蒂固。每個(gè)領(lǐng)導都想有所建樹(shù)，首先想到的往往是在城市建設上尋求突破。幾乎每個(gè)領(lǐng)導上臺，都要有重大的城市發(fā)展結構調整，久而久之，就會(huì )造成浪費。換一任領(lǐng)導就變一次規劃，今天決定城市重心向南邊發(fā)展，明天又說(shuō)要向北擴張，規劃一變，基礎設施建設投資方向就跟著(zhù)變，帶來(lái)的浪費就不可避免。

　　事實(shí)上，國外很多城市的發(fā)展規劃數百年沒(méi)有大的改變，這一方面是因為當初的規劃設計科學(xué)，另一方面也是更重要的，即執行嚴格，保障了規劃的嚴肅性。比如美國的華盛頓，200多年都沒(méi)有大變動(dòng)，一直按照城市的中軸線(xiàn)在發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹等城市也是這樣。這些城市給人的感覺(jué)很協(xié)調，古老與現代巧妙融合，層次分明。而國內不少地方，頭痛醫頭，腳痛醫腳，如交通擁擠，就今天建高架橋，明天改地下隧道，重復建設，勞民傷財。

　　短視發(fā)展導致短命規劃

　　據記者了解，規劃期限至2020年的 《北京城市總體規劃（2004-2020年）》施行僅6年，就壽終正寢了。在北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規律及規劃對策問(wèn)題研究專(zhuān)家研討會(huì )上，北京市規劃委員會(huì )主任黃艷透露，今年北京市將重新編制城市總體規劃。

　　事實(shí)上，頻繁修訂尚未到期的總體規劃的城市遠不止北京一個(gè)。前不久，長(cháng)沙市政府宣布公示新修訂的《長(cháng)沙市城市總體規劃（2003-2020年）》；去年，武漢市城市總體規劃修訂版也獲國務(wù)院原則同意……在很多城市，城市規劃修訂過(guò)頻、過(guò)于隨意的做法，早已成家常便飯。

　　這也就出現了一個(gè)非常奇特的現象，一方面，編制完成的城市總體規劃，總是被高度評價(jià)為有“戰略性”“前瞻性”；另一方面，卻總是執行了沒(méi)幾年后，各項指標就被突破，又開(kāi)始重新修訂，而新修訂的規劃依然是既有“戰略性”，又不乏“前瞻性”……總體規劃的頻繁修訂，既有損規劃的嚴肅性，也不利于城市的有序發(fā)展。畢竟，這不是細節上的微調，而是發(fā)展思路上的大變動(dòng)。

　　城市總體規劃事關(guān)城市經(jīng)濟社會(huì )的綜合發(fā)展目標，決定城市在一定期限內的方向、路徑，當然應該具有一定的嚴肅性、前瞻性乃至穩定性。如果總是像“拉鏈馬路”一樣，動(dòng)輒就挖開(kāi)填上，修修補補，還算得上總體規劃嗎？明明是近20年的長(cháng)期規劃，總是改來(lái)改去，這樣的規劃很難對城市的發(fā)展起到約束作用，更談不上城市經(jīng)濟社會(huì )的有序運行了。

　　城市總體規劃為什么總是改來(lái)改去？一種可能是，當初編制規劃的時(shí)候，缺乏應有的“戰略性”和“前瞻性”，沒(méi)有真正站在歷史的制高點(diǎn)上考量未來(lái)城市的發(fā)展，結果剛剛幾年過(guò)去，這些關(guān)鍵性的指標就已經(jīng)突破，這個(gè)時(shí)候，所謂的規劃實(shí)際上已經(jīng)失去指導能力，只能重新修訂了。再一種可能則是，各地在踐行既定的總體規劃時(shí)，并沒(méi)有意識到規劃的嚴肅性，真正做到“規劃如山”，而年年月月的小突破，必然導致最后總體規劃完全失靈，淪為擺設，并最終推倒重來(lái)。原本剛性的總體規劃，一旦淪為領(lǐng)導意志的奴仆，只能被不斷突破，不堪再用。

　　此外，近年來(lái)甚囂塵上的“土地財政”，更使得城市總體規劃“計劃趕不上變化”。一些地方政府過(guò)度依賴(lài)土地出讓金以維持財政收入，其對于土地的需求已經(jīng)到了一種畸形的地步，甚至出現強拆等種種亂象，其根源就在于對土地的需求。這些城市往往以人口增加尋求土地增量，并互為因果，結果只能是不斷地修訂規劃。

　　可見(jiàn)，短命規劃的背后，透露出來(lái)的是依然強勢的行政力量和領(lǐng)導意志，在這樣的力量和意志驅使之下，城市的發(fā)展難免忽左忽右，飄忽不定?？瓷先ズ芏喑鞘写_實(shí)日新月異、一日千里，殊不知，這樣由拍腦袋決策推動(dòng)的城市發(fā)展，由于其缺乏總體規劃的約束，很多時(shí)候往往需要支付極為昂貴的經(jīng)濟社會(huì )成本。