“京津冀一體化”、“首都經(jīng)濟圈”的概念，已在2011年寫(xiě)入國家“十二五”規劃，成為國家戰略。目前，交通、住房、環(huán)境污染和公共服務(wù)等方面的矛盾日益凸顯，也成為影響首都可持續發(fā)展和城市競爭力的突出環(huán)節。雖然北京已經(jīng)意識到，要解決這些大城市病，單靠一己之力無(wú)法完成，必須在跨區域合作上求解，但由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，且區域內發(fā)展不平衡，因此，京津冀區域一體化發(fā)展相對滯后。

　　如何推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，既緩解北京的大城市病，又促進(jìn)河北地區城鎮化建設？近日，記者特邀中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)楊保軍對此進(jìn)行解答。

　　政府部門(mén)和公共資源外遷

　　引導人口流向

　　記者：京津冀協(xié)同發(fā)展這一思路很早就被提出，近年來(lái)推行情況如何？存在哪些障礙？

　　楊保軍：從城市規劃角度，很早就倡導京津冀協(xié)調發(fā)展。比如上世紀80年代中期京津冀的國土規劃，和近期吳良鏞先生的“大北京”規劃。研究大北京，表面上來(lái)看是研究京津冀區域發(fā)展，實(shí)際上是在為北京籌謀將來(lái)的健康持續發(fā)展。

　　但是，兩個(gè)原因導致京津冀協(xié)同發(fā)展得不到積極回應。首先，由于我國的城市行政色彩較為濃厚，城市有不同級別，這就意味著(zhù)越高級別的城市越容易獲得發(fā)展的資源、機會(huì )、政策等。這樣一來(lái)，城市之間存在不平等的關(guān)系，下級服從上級，似乎是應有之意。所以，北京其實(shí)沒(méi)有太重視與周邊地區的協(xié)調發(fā)展。第二，行政力量有時(shí)甚至比市場(chǎng)力量更強大，其在影響諸多經(jīng)濟活動(dòng)時(shí)，通過(guò)政策制定和行政管理手段，使得經(jīng)濟既有市場(chǎng)經(jīng)濟的色彩，又有行政計劃經(jīng)濟的色彩，所以說(shuō)，區域經(jīng)濟和行政區經(jīng)濟是兩個(gè)矛盾的問(wèn)題。

　　現如今，社會(huì )各界進(jìn)一步意識到，由于單個(gè)城市總有自己難以克服的困難，因此，當我們參與世界競爭時(shí)，競爭主體已經(jīng)變成城市群這一層級。通過(guò)區域合理的資源要素配置，城市群會(huì )更有競爭力、吸引力，也更能夠持續發(fā)展。

　　即便如此，北京市政府仍然沒(méi)完全意識到京津冀協(xié)同發(fā)展對北京自身發(fā)展的意義和作用。我們希望北京決策者能意識到，環(huán)境問(wèn)題以及社會(huì )問(wèn)題已經(jīng)非常嚴重，北京很難獨善其身。因此，必須認真研究京津冀如何健康良性發(fā)展來(lái)解決這些問(wèn)題。從更加廣義的視角來(lái)看，北京有責任帶動(dòng)和促進(jìn)環(huán)京津地區的健康、良性發(fā)展。

　　眼下，情況有一些轉機。中央已經(jīng)意識到京津冀必須很好地協(xié)同發(fā)展才能有效根治大城市病。因此，北京市政府表態(tài)，會(huì )推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。一方面，因為行政力量導致京津冀協(xié)同發(fā)展不利。但另一方面，解鈴還須系鈴人，在中國現有體制下，還需要借助更高的行政力量來(lái)改變這種現狀。

　　記者：應當如何引導人口向北京周邊地區移動(dòng)？

　　楊保軍：與京津冀城市群相比，珠三角、長(cháng)三角區域內發(fā)展相對均衡。珠三角有深圳、廣州兩座各具特色的城市，前者是新興城市，經(jīng)濟有活力、環(huán)境很現代；后者是傳統的華南地區中心城市，商貿發(fā)達、生活便利。差異化的兩座城市能滿(mǎn)足不同人的選擇。而長(cháng)三角多座城市各有魅力，既有上海這種現代“魔都”，又有杭州、蘇州、南京這種美麗的城市，雖然不能與上海媲美，但也能對一部分人產(chǎn)生吸引力。而京津冀城市群沒(méi)有一個(gè)城市能與北京的吸引力相提并論。

　　現如今，一方面，北京住房、交通、公共服務(wù)、環(huán)境污染等方面的矛盾凸顯；另一方面，大量人口向北京流入仍是主要趨勢。而現行的“以房控人”等政策并非控制人口規模的有效途徑。據有關(guān)人員預測，到2030年左右，大北京地區的人口將達到4000萬(wàn)—5000萬(wàn)人。

　　那么，具體應當如何引導人口往北京周邊地區移動(dòng)呢？我的建議是，應該在整個(gè)區域層面研究北京哪些資源分出去之后，既對北京有利，也對區域、對國家有利。在我看來(lái)，第一，由于集中在北京的各部委管轄全國各省各市的相關(guān)事務(wù)，且這些機構也在不斷派生、擴大，導致在北京辦事效率低下。因此，可以考慮將各個(gè)部委的職能一分為二，一是核心決策的部分，這部分應當聚集在北京，便于研究新情況、制定新法規；另一部分是日常行政管理的對外窗口、報批部門(mén)等，可以考慮將這部分遷出北京。

　　各部委的報批部門(mén)外遷后，圍繞他們的研究機構也會(huì )遷出，保安、司機、門(mén)衛等就業(yè)崗位將會(huì )增加；此外，全國各地辦事的人匯集于當地，能夠帶動(dòng)住宿、餐飲等服務(wù)業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)當地經(jīng)濟發(fā)展，推進(jìn)當地城鎮化建設。

　　此外，醫療衛生、文化教育等公共資源可以分配到河北地區。這些資源出去之后就能帶動(dòng)相關(guān)地區的發(fā)展。比如，可以把北京的醫院也分成兩種，一種是為北京市民看病的，一種是為全國看病的。為全國看病的醫院則不需要在北京，可選擇更方便的地方。北京周邊地區公共服務(wù)的健全和完善也能夠創(chuàng )造就業(yè)、吸引人口。

　　培育“首都特區” 打破行政壁壘

　　記者：你曾提出過(guò)跨界的“首都特區”的設想，何為“首都特區”？

　　楊保軍：我曾建議，借助北京在南城興建新機場(chǎng)的契機，選擇京津冀交界區域，設立一個(gè)“首都特區”，以特區的方式，由中央統籌，著(zhù)眼于解決北京日益凸顯的大城市病，同時(shí)發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)京津冀跨區域合作。

　　首先，南部的機場(chǎng)資源可以建設為現代化的空港。吞吐量高，可以使飛往國內、國際的航班非常便利，可達性高。第二，北京可以借鑒上海虹橋機場(chǎng)的模式，把高速鐵路的樞紐站設在南部機場(chǎng)，打造集城市軌道交通、高速公路(行情 專(zhuān)區)為一體的立體交通網(wǎng)絡(luò )。東北、京滬、京廣、西南、西北五條高鐵匯集于此，在全國范圍內提高出行效率。第三，將南部機場(chǎng)打造成新的引力點(diǎn)之后，政府可以通過(guò)多種途徑完善“首都特區”的醫院、學(xué)校等公共資源配置。

　　利用高鐵站加機場(chǎng)的模式，“首都特區”將來(lái)會(huì )發(fā)育出一個(gè)“航空都市區”。也就是說(shuō)，機場(chǎng)由城市交通設施變成空港，進(jìn)而形成空港城。隨著(zhù)航空客流量的進(jìn)一步增加，在整個(gè)機場(chǎng)的收入當中，航空帶來(lái)的服務(wù)業(yè)、商業(yè)、物流、加工等業(yè)務(wù)量的非機場(chǎng)收益會(huì )逐漸大于機場(chǎng)收益。接下來(lái)，很多生產(chǎn)技術(shù)含量高、運輸量小的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也會(huì )聚集于此。這樣一來(lái)，慢慢地會(huì )形成圍繞著(zhù)南部機場(chǎng)的高效運輸和快捷服務(wù)，一系列產(chǎn)業(yè)就此延展出去。那時(shí)，沿著(zhù)南部機場(chǎng)將會(huì )有三條走廊放射出去。一條走廊就可以延伸到河北，一條延伸到北京，一條延伸到天津，三條走廊圍繞著(zhù)機場(chǎng)這個(gè)點(diǎn)，使機場(chǎng)更具吸引力和活力，這樣才能夠分散北京的壓力。

　　由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，因此“首都特區”應由中央來(lái)協(xié)調，三方政府統籌，在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、基礎設施等方面進(jìn)行一體化的銜接，這樣才更有利于京津冀協(xié)調發(fā)展。

　　構建高效區域網(wǎng)絡(luò )

　　促進(jìn)城市職能分工

　　記者：您對京津冀城市群的產(chǎn)業(yè)布局以及區域交通網(wǎng)絡(luò )的完善有何建議？

　　楊保軍：一個(gè)區域是否能協(xié)同發(fā)展，區域交通網(wǎng)絡(luò )的建立至關(guān)重要。我們研究發(fā)現，中國的基礎設施網(wǎng)絡(luò )在國家尺度上是比較發(fā)達的，有些地區甚至趕上了歐洲、美國。單個(gè)城市尺度的基礎設施網(wǎng)絡(luò )也不錯，修路、修橋都很快。但放大到了城市邊緣，城市向外超過(guò)30公里的地方，交通則不太方便，因為沒(méi)有一個(gè)機構來(lái)管理城市銜接處的基礎設施建設，這樣一來(lái)就不能支撐城市功能的外移。

　　現行的行政區經(jīng)濟導致各個(gè)城市“自?huà)唛T(mén)前雪”，這樣一來(lái)，產(chǎn)業(yè)布局面臨諸多障礙。其中，硬障礙就是基礎設施不完備，水、電、路、網(wǎng)絡(luò )不通；軟障礙就是行政干預。如果把軟硬兩方面障礙都解除，讓要素流動(dòng)成本降到最低，那么產(chǎn)業(yè)走出去就容易了。因此，交通對于支撐區域發(fā)展起著(zhù)非常關(guān)鍵的作用。

　　我認為，要使行政層面真正把城市群作為未來(lái)參與國際競爭的最關(guān)鍵平臺，國家就應當建立城市群治理體系，從統計指標的設置開(kāi)始，再到促進(jìn)城市群發(fā)展的具體措施。這其中，區域的軌道交通、城際交通十分關(guān)鍵，要形成非常便捷的交通體系。

　　而網(wǎng)絡(luò )是最有效的組織形式。通過(guò)構建高效的信息網(wǎng)絡(luò )、交通網(wǎng)絡(luò )、基礎設施網(wǎng)絡(luò )，讓京津冀地區各城市高效地組織起來(lái)。城市就是網(wǎng)絡(luò )上的若干節點(diǎn)，不同節點(diǎn)有不同定位，擔當不同職能分工，使得整張網(wǎng)而不是一個(gè)點(diǎn)在發(fā)揮作用。多條信息網(wǎng)絡(luò )交匯的點(diǎn)就是一個(gè)中心，由此京津冀地區將來(lái)就會(huì )成為不同職能、不同分工、不同規模、特色各異的大中小城市組成的網(wǎng)絡(luò )體系，這些城鎮可以根據就業(yè)分工承載不同人群。在這些網(wǎng)絡(luò )體系之間有大片自然環(huán)境，這就是“讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁”的地方。

　　例如，也可以在北京周邊合適的地方建立醫療城、健康管理中心、體檢中心等。還有專(zhuān)門(mén)為老年人服務(wù)的養老院等設施，將來(lái)依靠便捷的交通網(wǎng)絡(luò )會(huì )形成很多專(zhuān)業(yè)化分工的城市。