習近平總書(shū)記在近期的講話(huà)中談到，我國要在“紅線(xiàn)”和“底線(xiàn)”的基礎上推進(jìn)城鎮化。紅線(xiàn)是清楚的——18億畝耕地。但是，底線(xiàn)是什么？

　　在我看來(lái)，城鎮化健康發(fā)展的“底線(xiàn)”由具有兩類(lèi)特征的決策所決定：

　　第一，如果在城鎮化過(guò)程中犯決策錯誤，此類(lèi)錯誤所造成的結果是后人難以糾正的。因為城鎮化過(guò)程中的人類(lèi)聚居點(diǎn)和基礎設施的建設都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯誤，后人就很難糾正。

　　第二，如果這類(lèi)錯誤犯了以后，會(huì )嚴重妨礙可持續發(fā)展，或者會(huì )帶來(lái)社會(huì )、經(jīng)濟甚至政局的動(dòng)蕩。也就是說(shuō)，由一個(gè)錯誤，引發(fā)一連串的錯誤。

　　如果用這兩類(lèi)特征來(lái)衡量城鎮化遠期發(fā)展的底線(xiàn)，歸納起來(lái)大致有以下幾個(gè)底線(xiàn)需要關(guān)注。

　　城市和城鎮要協(xié)調發(fā)展，今后城鎮化進(jìn)程中相當一部分財政投資應當投向小城鎮

　　【閱讀提示】拉美、非洲一些國家城市化的歷史教訓已證實(shí)：沒(méi)有小城鎮作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì )大量地涌入大城市；沒(méi)有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒(méi)有小城鎮對區域生產(chǎn)力合理布局的貢獻，內地與沿海地區的發(fā)展差距會(huì )越來(lái)越大。

　　中央領(lǐng)導都非常擔憂(yōu)我國的特大型城市會(huì )否過(guò)分地膨脹，因為特大型城市的過(guò)分膨脹是一個(gè)全球通病。

　　城市規模越大，商品生產(chǎn)的效益就越高。它們創(chuàng )造的就業(yè)崗位越多、公共服務(wù)的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來(lái)生活工作。所以，超大城市能夠自動(dòng)吸收人口的另一面，就是引發(fā)規模膨脹的惡性循環(huán)。

　　第二次世界大戰以后，歐洲國家的注意力從戰爭轉向經(jīng)濟發(fā)展。當時(shí)，城市規劃學(xué)領(lǐng)域有一位著(zhù)名人物，即芬蘭的規劃學(xué)家沙里寧，就敏感地意識到了這個(gè)問(wèn)題。他認為，所有的世界級大城市都必須走一條“有機疏散”的道路。

　　在二戰還沒(méi)結束時(shí)，時(shí)任英國首相丘吉爾就提出，英國當時(shí)只有3600萬(wàn)人口，卻集中了500萬(wàn)的精英跟德國法西斯作戰；戰爭一結束，這500萬(wàn)人就要結婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來(lái)，倫敦就會(huì )“爆炸”。受沙里寧思路啟發(fā)，丘吉爾請了一批規劃學(xué)家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個(gè)衛星城市。具體實(shí)施方式就是在政府組建新城開(kāi)發(fā)公司后，通過(guò)向國家財政借款，一次性地把農地征過(guò)來(lái)做新城規劃和基礎設施投資，然后再把土地賣(mài)出去、把錢(qián)收回來(lái)后實(shí)現滾動(dòng)發(fā)展。此后，英國的“新城計劃”發(fā)展成“新城運動(dòng)”，影響了整整一代人。有了關(guān)于“大倫敦”的新城規劃以后，“大巴黎”的新城規劃也緊隨其后。這些規劃無(wú)一不遵循沙里寧的“有機疏散論”。

　　在我國，這一類(lèi)大城市的疏散早該開(kāi)始。但是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長(cháng)機制始終心存疑慮。其實(shí)，英國在這個(gè)問(wèn)題的探索上也經(jīng)歷過(guò)許多痛苦，在具體實(shí)踐上也經(jīng)歷了第一代、第二代和第三代新城。

　　第一代新城：就像北京的回龍觀(guān)，30萬(wàn)人口的新城區里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來(lái)，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實(shí)踐證明，這類(lèi)新城是失敗的。

　　第二代新城：丘吉爾時(shí)代的規劃學(xué)家們就敏感地認識到，應該發(fā)展第二代新城，人口規模應該在20萬(wàn)人以上、就業(yè)崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。

　　第三代新城：繼第二代新城實(shí)踐后，又迅速推出第三代新城，人口規模為30萬(wàn)左右，就業(yè)崗位基本上能夠在新城內自己創(chuàng )造，實(shí)現職住平衡。這既保證了新城的經(jīng)濟活力，又大大減少了對老城市的交通壓力。

　　如是，英國規劃學(xué)家才逐步探索出了新城科學(xué)規劃和建設的正確路徑。在探索新城建設的過(guò)程中間，他們逐步得出了一個(gè)結論：新城開(kāi)發(fā)成功的關(guān)鍵，是其人居環(huán)境應該比老城還要更高、公共服務(wù)質(zhì)量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機疏散才有可能實(shí)現。

　　回過(guò)頭來(lái)看我國，哪一個(gè)新城足以承擔老城重要功能的分流？這些新城建設，正是因為沒(méi)有吸取先行國家的經(jīng)驗，在規劃建設標準時(shí)把起點(diǎn)定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進(jìn)主城來(lái)。

　　從更廣的角度來(lái)看，我國小城鎮的基礎設施投資、人居環(huán)境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環(huán)境的相對退化，造成了近20年來(lái)我國小城鎮的人口占城鎮總人口比重減少了10%，這是一個(gè)危險的“數字?zhù)櫆?rdquo;。我國小城鎮人居環(huán)境與先行城鎮化國家的小城鎮人居環(huán)境之間的差距正越來(lái)越大。

　　這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財力沒(méi)有投向小城鎮，而幾乎所有的支農補貼和扶植政策都是繞過(guò)小城鎮直奔田頭的；原因二：小城鎮本身缺土地出讓金、沒(méi)有城市維護費、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無(wú)”，是造成我國小城鎮跟先行城鎮化國家的小城鎮之間存在巨大差別的主要原因。

　　在編制當前這一輪城鎮化中長(cháng)期規劃的過(guò)程中，各方幾乎同時(shí)都認識到小城鎮是我國健康城鎮化的一個(gè)命脈。如果沒(méi)有小城鎮的健康發(fā)展，健康的城鎮化是無(wú)法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實(shí)：沒(méi)有小城鎮作為“攔水壩”，人口的洪流就會(huì )大量地涌入大城市；沒(méi)有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進(jìn)入城市就易引發(fā)“貧民窟病”；沒(méi)有小城鎮對區域生產(chǎn)力合理布局的貢獻，內地與沿海地區的發(fā)展差距會(huì )越來(lái)越大。這些大城市與小城鎮之間的發(fā)展如果不夠健康、協(xié)調，將來(lái)即便形成城市群，在經(jīng)濟上也會(huì )是低效率的。我們不能再犯這樣的錯誤。

　　正因為這樣，今后城鎮化進(jìn)程中的相當一部分財政投資應當投向小城鎮。概括而言，小城鎮必須要在以下四個(gè)方面先做到：要有一套從事城鎮規劃的管理機構；有一套必要的基礎設施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設和規范管理體系；有一套基本的公共服務(wù)設施，比如學(xué)校、醫院、沒(méi)有假貨的超市，等等。

　　這“四個(gè)一套”是對小城鎮人居環(huán)境最基本的要求。小城鎮確實(shí)要多元化發(fā)展，但如果沒(méi)有了小城鎮的健康發(fā)展，我國的城鎮化會(huì )步入險境。

　　城市和農村要互補發(fā)展，健康的城鎮化應建立在城鄉居民雙向自由流動(dòng)的基礎之上

　　【閱讀提示】健康的城鎮化，應當建立在城鄉居民雙向自由流動(dòng)的基礎之上。從經(jīng)濟穩定的角度來(lái)看，這種城鄉互通的人口流動(dòng)，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數千萬(wàn)農民工失業(yè)，后因其還可以回鄉種地，因危機而生的副作用就弱化了不少。

　　有些經(jīng)濟學(xué)家總是簡(jiǎn)單地認為，只要把農村的人口搬到城市里來(lái)，就完成了城鎮化，生產(chǎn)效率會(huì )自動(dòng)提高、社會(huì )分工會(huì )自動(dòng)推進(jìn)、科技水平會(huì )自動(dòng)發(fā)展。這其實(shí)是有問(wèn)題的。任何一個(gè)國家的農業(yè)現代化，必須是健康城鎮化和生態(tài)安全的底板。

　　這一底板還會(huì )呈現出另外一種作用：隨著(zhù)城鎮化率超過(guò)50%，傳統農村會(huì )越來(lái)越“值錢(qián)”，鄉土文化、一村一品、農業(yè)景觀(guān)、田園風(fēng)光會(huì )變成稀缺資源，由此就會(huì )萌發(fā)農村旅游熱潮，從而帶動(dòng)農村超越工業(yè)化階段，走向一條綠色、可持續發(fā)展的現代農業(yè)發(fā)展道路。

　　有哪些事或錯誤的決策，可能會(huì )觸犯“城市和農村要互補”這條底線(xiàn)？

　　錯覺(jué)一：過(guò)高的城鎮化率預期。

　　當前，各省城鎮化規劃所設定的城鎮化率目標可以不斷地隨時(shí)間攀升到60%、70%、80%……按照這個(gè)路子走，其實(shí)是有問(wèn)題的。

　　世界上的國家大致可分為兩類(lèi)。一類(lèi)是人口以外來(lái)移民為主，且土地遼闊、地勢平坦，比如美國、澳大利亞等。這類(lèi)國家的城鎮化率可以達到85%以上甚至90%。另外一類(lèi)，比如法國、意大利、德國和日本，曾積累了豐厚的傳統農耕文明。他們的城鎮化率峰值一般只能達到65%左右。這些國家的人口大都以原住民為主，且地形大多崎嶇不平、人多地少。由于這些國家很多市民的祖先來(lái)自農村，一般容易發(fā)生“逆城市化”現象。

　　其實(shí)，這類(lèi)“回歸田園”的現象在浙江已經(jīng)發(fā)生。在該省，住在城市里的人口是60%，農村里是40%；住在農村的那40%人口中，60%的人是不務(wù)農的，只是居住在農村，其中只有40%是真正務(wù)農的人口。由此可見(jiàn)，住在農村的人，未必就是務(wù)農的?，F在大量城市中的老年居民拿了養老金后到農村租一個(gè)房子，住在那里養老，呼吸新鮮空氣，種點(diǎn)菜、養養家禽……隨著(zhù)農村生活條件的改善，此類(lèi)現象將日益普遍。

　　錯覺(jué)二：迷信私有化的土地政策。

　　現在有不少學(xué)者主張，農民應該把自己的承包地、宅基地和農房賣(mài)掉，然后帶著(zhù)所獲得的資本到城市中去。這樣的先例實(shí)際上在拉美、非洲早就出現過(guò)，農民因為土地私有化，把土地和房產(chǎn)賣(mài)了之后舉家遷入城市。

　　但是，根據聯(lián)合國人居署的統計，如果這樣做，由于大量土地出售而導致的土地價(jià)格低廉，會(huì )形成資本對土地的廉價(jià)掠奪，而農民因此獲得的并不多甚至可能非常少。有的剛夠支付去城市的路費，卻再也回不去了。在強大的資本面前，農民的權益遭受漠視已成定局。

　　健康的城鎮化，應當建立在城鄉居民雙向自由流動(dòng)的基礎之上。從經(jīng)濟穩定的角度來(lái)看，這種城鄉互通的人口流動(dòng)，也是應對全球金融危機最好的辦法。2008年的危機曾導致我國沿海城市數千萬(wàn)農民工失業(yè)，后因其還可以回鄉種地，因危機而生的副作用就弱化了不少。而如果讓農民“裸身”進(jìn)城，有去無(wú)回，國家整體經(jīng)濟結構很可能就此失去彈性。

　　錯覺(jué)三：將城鄉一體化變成城鄉“一樣化”。

　　當前，大量的村莊被拆，村莊的數量急劇減少，許多基層干部夢(mèng)想一步就把農村變成城市、希望因為并村而多出來(lái)的土地指標可以在城市中變賣(mài)。但是，如今不少所謂“農村里的‘城市社區’”都空在那里。這也是一種資源浪費。其所造成的結果不是城鄉互補發(fā)展，而是“城鄉一樣化”。“城鄉一樣化”不僅可能導致寶貴的鄉土旅游資源的喪失，也不利于現代化農業(yè)的建立。

　　錯覺(jué)四：把農業(yè)現代化看成單純的擴大土地規模。

　　世界上有兩種現代化農業(yè)規模經(jīng)濟模式：一是土地規模型的農業(yè)現代化，追求每一戶(hù)種幾百畝甚至幾千畝。這類(lèi)模式在以移民為主的國家占主導地位。二是在人多地少的原住民國，一般采取以適度規模的社會(huì )服務(wù)來(lái)實(shí)現農業(yè)現代化。在該模式下，農戶(hù)種的土地可能只有幾十畝甚至更小的規模，但是產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)都可以分包出去，由專(zhuān)業(yè)企業(yè)來(lái)提供低成本服務(wù)。因此，盡管每戶(hù)農戶(hù)擁有的土地不多，卻還是可以形成經(jīng)濟效率。這種規模服務(wù)型的現代化農業(yè)在法國、意大利、日本等國很普遍。

　　我國絕大多數省比較適宜采用第二種模式。而河南、東三省等地是適用于土地規模型的農業(yè)現代化發(fā)展路子的。在我國，這兩種模式可以并行不悖。其中，自然村落和小城鎮無(wú)疑可以是建立規模服務(wù)型現代農業(yè)模式的基地。

　　城鎮空間務(wù)必保持緊湊，達到每平方公里1萬(wàn)人

　　【閱讀提示】有人算過(guò)一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地拿來(lái)作停車(chē)場(chǎng)、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個(gè)地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒(méi)法糾正的。

　　要想確保我國18億畝耕地的紅線(xiàn)不被突破，有一個(gè)法寶，那就是城市空間密度要緊湊，達到每平方公里1萬(wàn)人。這樣的土地利用密度在全世界屬于比較高的。如果我們所有的城市，包括新的衛星城建設，都符合這個(gè)空間人口密度要求，同時(shí)再考慮新增建設用地最好是非耕地或者少用耕地，我們在耕地保護、緊湊發(fā)展等方面的目標就實(shí)現了。

　　為什么要在城鎮化中期提出城鎮空間的密度問(wèn)題？城鎮化跟機動(dòng)化高度重合的大國例子，一個(gè)是美國，另一個(gè)就是中國。人們在歐盟旅游時(shí)會(huì )經(jīng)?？吹?，出了城市一步，就是美麗的田園風(fēng)光，而在美國，卻是過(guò)了城市還是城市，連綿不斷的低密度城市。一般而論，美國的城市破產(chǎn)有兩類(lèi)：一類(lèi)就是像底特律那樣的產(chǎn)業(yè)枯竭型；一類(lèi)是由于城市蔓延，造成基礎設施和公用設施的建設費用成倍提高，久而久之導致城市破產(chǎn)。

　　美國、歐盟在文化上同種同源，但城市化的形態(tài)為什么會(huì )不一樣？因為歐盟是城鎮化時(shí)期在先、汽車(chē)進(jìn)入家庭在后，城市基本保持了緊湊的空間格局。而在美國，是城鎮化和機動(dòng)化同步發(fā)生，即出現“車(chē)輪上的城市化”，如火如荼的高速公路投資和郊區購房?jì)?yōu)惠信貸計劃則加劇了城市的蔓延。而對我國來(lái)說(shuō)，城鎮化和機動(dòng)化若同步發(fā)生將是非常危險的。我們決不能走美國式的所謂“車(chē)輪上的城市化”道路。

　　如果要保持緊湊式的城鎮空間密度，需要注意以下幾個(gè)方面：

　　第一，在城市規劃中盡可能不出現各種功能單一的“區”，而要走向具有復合功能的新城。對于這些新城的數量、坐落和規劃，也要嚴格把關(guān)。

　　第二，防止無(wú)序的農村建設用地審批。不少地方農村建設用地管理極為粗放，有些人還提出農村的建設用地要與國有土地同權、同價(jià)。如果那樣的話(huà)，原來(lái)規劃中用以為農業(yè)生產(chǎn)配套服務(wù)的建設用地很可能就會(huì )被資本扭曲。

　　第三，工礦用地粗放問(wèn)題。前幾年，各級政府熱衷于各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的擴建，造成工礦用地成倍增長(cháng)，已成為濫占耕地、粗放用地的主要推手之一。

　　第四，小產(chǎn)權房問(wèn)題。小產(chǎn)權房其實(shí)就是占用農地蓋房。換句話(huà)說(shuō)，就是農民不種糧食而改“種房子”以爭取收入。小產(chǎn)權房的誘惑力很大，尤其是在地價(jià)高的一些城市。這種小產(chǎn)權房建設根本不按照城市規劃，建筑質(zhì)量也無(wú)法保證。如果城市就在一重又一重的小產(chǎn)權房建設浪潮中一步步向前蔓延，那就很可能成為一種失控的攤大餅運動(dòng)，城市低密度蔓延就會(huì )產(chǎn)生、加劇。

　　第五，因高速公路過(guò)度建設而導致的大量私家車(chē)出行。有人算過(guò)一筆賬，如果中國走美國式的城市蔓延發(fā)展道路，把所有耕地都拿來(lái)作停車(chē)場(chǎng)、交通道路都不夠，由此被耗用的汽油將是3個(gè)地球的石油供應量。而這樣的錯誤一旦形成，后人是沒(méi)法糾正的。美國現在的城市蔓延問(wèn)題就是奧巴馬糾正不了的。他要推動(dòng)“綠色革命”，號召美國人回到城里住，但應者寥寥。

　　健康和諧的城鎮化是由市場(chǎng)這只無(wú)形的手和政府有形的手相互合理作用的結果?，F在最怕政府這只手亂動(dòng)。如果在大的決策上出現錯誤或者觸動(dòng)了上面所講的幾條底線(xiàn)，那將來(lái)的后果是很難糾正的。

　?。ㄗ髡邽樽》亢统青l建設部副部長(cháng)，中國城市科學(xué)研究會(huì )理事長(cháng)）