2006年，美國為應對新技術(shù)革命、氣候變化、人口結構變化以及國內區域發(fā)展差距擴大等多方面的挑戰，由聯(lián)邦政府提議，啟動(dòng)了美國（2050）區域發(fā)展新戰略的規劃研究。并組織多個(gè)政府部門(mén)、區域規劃機構、企業(yè)、大學(xué)等共同組建了“美國（2050）國家委員會(huì )”，負責該研究項目。目前已完成了戰略框架的總體設計、高速鐵路遠景規劃、基礎設施遠景規劃等專(zhuān)項研究。本文將在其已有研究成果的基礎上，對其戰略框架的設計、戰略目標的選擇以及相關(guān)政策的調整進(jìn)行分析，為我國進(jìn)一步完善區域政策、制定中長(cháng)期區域戰略規劃提供借鑒。

　　美國（2050）區域發(fā)展新戰略概述

　?。ㄒ唬┟绹贫ǎ?050）區域發(fā)展新戰略的背景 從美國區域規劃的歷史來(lái)看，基本上是以州、市層面的地方規劃為主。聯(lián)邦政府推動(dòng)實(shí)施的規劃多數是針對特定的問(wèn)題區域，并涉及到跨州的專(zhuān)項規劃，如田納西流域開(kāi)發(fā)法案、阿巴拉契亞區域整治規劃，“棕色地帶”再開(kāi)發(fā)計劃等?；谡麄€(gè)國土空間范圍制定國家層面的區域發(fā)展總體戰略尚屬首次。究其原因，除了與全球貿易格局的變化、能源環(huán)境壓力加大、新技術(shù)革命等外部因素相關(guān)外，更主要的原因是源自美國國內區域經(jīng)濟的變化。

　　一是美國人口規模及結構的變化。根據美國普查局的人口預測，到2050年，美國人口總規模將超過(guò)4億人，比2012年增長(cháng)約23％。更重要的是人口結構出現顯著(zhù)變化，美國移民人口和有色種族人口在2050年將成為多數人口，比重將達到54％左右。這些人口不僅是美國未來(lái)30—40年內流動(dòng)人口的主體，還會(huì )以其血緣、宗教、文化或者經(jīng)濟利益為紐帶，形成規模更大的聚集區。同時(shí)，美國65歲以上人口的比重在2050年將達到21％左右，比2010年上升約8個(gè)百分點(diǎn)。人口規模和結構的變化會(huì )對不同地區的就業(yè)、教育、住房、交通等基本公共服務(wù)的需求產(chǎn)生顯著(zhù)變化，需要政府及時(shí)調整政策，基于國家層面優(yōu)化區域布局，適應新的社會(huì )需求。

　　二是美國國內區域經(jīng)濟發(fā)展不平衡趨勢的加強。美國經(jīng)濟活動(dòng)在空間布局上呈現顯著(zhù)的集聚特征，全國GDP經(jīng)濟總量的35％集中在排名前5位的州。各州人均GDP的差距也在不斷擴大。1996年，最高與最低州的比值為4．1倍，目前已擴大到5．6倍。各地區經(jīng)濟增長(cháng)也存在顯著(zhù)差距，有些州年增長(cháng)率超過(guò)10％，有些州卻是負增長(cháng)，增長(cháng)的差距導致了不同地區的就業(yè)狀況嚴重不平衡，部分地區的就業(yè)連續5年下降。區域差距的擴大不僅導致各地區居民收入水平的擴大，也進(jìn)一步擴大了地方政府（州以下政府）財政收入的差距，部分地方政府難以有效履行其職能，社會(huì )矛盾增加。 三是大都市區的快速發(fā)展引發(fā)了一系列新的區域問(wèn)題。2012年，美國大都市區的人口和GDP占全美國的比重均超過(guò)85％，前10位大都市區已經(jīng)聚集了全美國1／3左右的人口和經(jīng)濟活動(dòng)。伴隨著(zhù)大都市區的發(fā)展，城市蔓延，城市與城市之間，城市與郊區之間的人流、物流快速增加，交通、環(huán)境承載力接近飽和。中心城市的制造業(yè)、零售業(yè)、人口外遷趨勢日益加強，中心城市衰退加劇，稅源流失，成為新的貧困人口聚集區域，底特律市就是最典型的案例。這一系列問(wèn)題的解決又涉及到跨行政區的協(xié)調，需要聯(lián)邦政府及時(shí)采取應對措施。 基于上述背景，美國聯(lián)邦政府啟動(dòng)了2050區域發(fā)展新戰略的研究，旨在規劃美國未來(lái)40—50年區域經(jīng)濟發(fā)展藍圖，發(fā)展具有國際競爭力的大都市區；制定與美國未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)格局相適應的聯(lián)邦財政投資規劃和政策安排；制定促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區的發(fā)展戰略，為全社會(huì )提供平等的發(fā)展機會(huì )。

　?。ǘ┟绹?050）區域發(fā)展新戰略的主要內容 美國（2050）區域發(fā)展新戰略作為本國區域發(fā)展的頂層設計，對整個(gè)國家區域發(fā)展所要實(shí)現的戰略目標、基本原則、發(fā)展路徑以及需要政策重點(diǎn)關(guān)注的區域和配套政策措施都進(jìn)行了全面規劃，在整個(gè)戰略框架下又圍繞戰略目標的實(shí)現提出了能源、交通、人才等若干專(zhuān)項戰略。最值得關(guān)注的主要有以下四個(gè)方面：

　　一是戰略目標的選擇。作為國家層面的區域發(fā)展總體戰略，在戰略目標的選擇上，不僅包括了“促進(jìn)全國經(jīng)濟增長(cháng)和欠發(fā)達地區發(fā)展”一般性的戰略目標，還明確提出了“發(fā)展若干具有全球競爭力的大都市區”戰略目標，并將其定位為引領(lǐng)美國未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)和提升美國全球競爭力的重要區域。這反映了在全球化發(fā)展的新階段，美國經(jīng)濟增長(cháng)重心在空間上的轉移，即大都市區將成為經(jīng)濟活動(dòng)在空間聚集的新形態(tài)，其經(jīng)濟發(fā)展將成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要驅動(dòng)力，也將成為其參與國際競爭的重要空間單元。

　　二是該戰略突出強調了“平等、包容”的基本原則。在美國（2050）區域發(fā)展新戰略中，明確提出了區域發(fā)展應堅持的三項基本原則：區域平等原則，即各個(gè)地區均擁有平等的發(fā)展機會(huì )，鼓勵各地區通過(guò)開(kāi)發(fā)未被充分利用的人力資源和自然資源，增強自身經(jīng)濟發(fā)展能力，提高居民生活質(zhì)量。社會(huì )公平原則，強調該戰略的制定應以“人”為中心，而不是以“地理區位”為中心，要超越階層、種族、民族的界限，要有利于構建更加開(kāi)放包容的社會(huì )。財政的可持續原則。強調了兩個(gè)層面的含義：一是要確保“財政公平”，即優(yōu)先保障各地區基本公共服務(wù)的財政支出。二是在此基礎上可通過(guò)政府債券、產(chǎn)業(yè)基金等多種方式，發(fā)揮杠桿作用，支持地區經(jīng)濟發(fā)展。

　　三是依據統一標準，識別需國家政策重點(diǎn)扶持的問(wèn)題區域。美國（2050）區域發(fā)展新戰略在縣（市）級層面，建立了對經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區（作為國家政策重點(diǎn)扶持的地區）的統一識別標準。具體包括四類(lèi)指標：人口變化（1970—2006年）、就業(yè)變化（1970—2006年）、工資變化（1970—2006年，扣除通貨膨脹因素）、工資平均水平（2006年）。對于城市地區，則用人均收入替代工資，基年調整為1980—2007年。單項指標排名在全國后1／3，或者比全國平均水平低33％，至少要同時(shí)滿(mǎn)足上述三個(gè)指標標準才能成為此類(lèi)地區，并根據各地區發(fā)展情況保持動(dòng)態(tài)調整。 按照此標準，美國共有640個(gè)縣（占所有縣的比重為20％，多數是偏遠的農村地區），126個(gè)市（占所有市的比重為18．7％）被劃分為經(jīng)濟發(fā)展滯后區。在此分類(lèi)基礎上，該戰略再根據各地區不同的地理區位、經(jīng)濟特征、人口特征、生態(tài)特征等因素，進(jìn)一步將經(jīng)濟發(fā)展滯后地區細分為若干類(lèi)別——偏遠農村落后地區、工業(yè)蕭條區、衰退的中心城市、自然景觀(guān)保護區等。由此可見(jiàn)，美國在問(wèn)題區域的判別上采用了兩個(gè)層次的劃分標準，這一劃分方法既體現了該戰略所提出的以“人”為中心的公平原則，又有利于兼顧到不同區域所面臨的問(wèn)題特殊性，為制定有針對性的區域政策奠定了基礎。

　　四是針對不同的區域采取不同的政策組合。美國（2050）區域發(fā)展新戰略對兩類(lèi)區域進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注：一類(lèi)是經(jīng)濟較為發(fā)達的大都市區，另一類(lèi)就是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的問(wèn)題區域。對于前一類(lèi)地區重點(diǎn)是推進(jìn)大都市區治理創(chuàng )新，改進(jìn)其與經(jīng)濟發(fā)展滯后地區的基礎設施連接，增強其對腹地經(jīng)濟的輻射帶動(dòng)力。后一類(lèi)地區則按照不同的區域類(lèi)別制定了更具有區域針對性的政策措施。如：針對偏遠的農村落后地區，繼續實(shí)施農業(yè)補貼政策，重點(diǎn)支持小型農場(chǎng)和高附加值農產(chǎn)品(000061,股吧)。將發(fā)展農村生物燃料，包括玉米乙醇等新能源項目納入國家新能源戰略之中。實(shí)施寬帶戰略，促進(jìn)高等教育體系的分散化。為小企業(yè)和到上述地區創(chuàng )業(yè)者提供補貼貸款，吸引更多的受過(guò)良好教育的年輕人創(chuàng )業(yè)，推動(dòng)本地區的創(chuàng )新發(fā)展，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。改進(jìn)農村地區與大都市區的交通連接。針對工業(yè)蕭條區的政策重點(diǎn)則是如何有效幫助其轉型，包括實(shí)施引智項目，改善教育和醫療機構水平，為聚集創(chuàng )新人才構建信息平臺，利用政府資金的引導作用，吸引風(fēng)險投資，創(chuàng )新城市規劃，并將其納入國家制造業(yè)復興計劃等。

　　通過(guò)以上對美國（2050）區域發(fā)展新戰略的分析，可以看出在美國區域規劃和區域政策領(lǐng)域出現了三個(gè)層面的變化趨勢：一是更加重視區域經(jīng)濟發(fā)展的頂層設計，改變了傳統以“問(wèn)題”為導向，以單個(gè)區域為目標的區域規劃模式，更強調國家層面總體的戰略布局和綜合性的戰略規劃；二是打破了傳統區域經(jīng)濟發(fā)展戰略追求平衡發(fā)展的范式，遵循區域經(jīng)濟活動(dòng)空間聚集的基本規律和效率原則，客觀(guān)認識區域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，積極培育發(fā)展大都市區，帶動(dòng)整個(gè)國家的經(jīng)濟增長(cháng)。三是針對問(wèn)題區域的支持性政策由傳統的重視物質(zhì)資本的投入，轉向以“人”為中心的間接政策工具，如勞動(dòng)力培訓、幫助其建立與世界資源之間的聯(lián)系、技術(shù)援助、促進(jìn)勞動(dòng)力跨區域流動(dòng)等。

　　此外，在美國（2050）區域發(fā)展新戰略中，還特別強調了地方發(fā)展規劃或其他專(zhuān)項規劃應納入該總體戰略的框架之下，要與該戰略的基本原則和發(fā)展導向相一致，要有利于國家發(fā)展的可持續和國家整體競爭力的提升。同時(shí)，強調要加強聯(lián)邦政府在土地利用中的控制性作用。

　　對我國的啟示及政策建議

　　盡管美國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展階段、面臨的區域問(wèn)題與我國不盡相同，但是美國（2050）區域發(fā)展總體戰略所體現的區域發(fā)展思路和理念，以及對問(wèn)題區域的判別，扶持經(jīng)濟相對落后地區發(fā)展方面的政策選擇都對我國具有重要的借鑒意義。具體如下：

　?。ㄒ唬┘訌娢覈鴧^域發(fā)展的頂層設計，構建統一的區域政策框架 從上文對美國（2050）區域發(fā)展新戰略制定的背景和主要內容來(lái)看，該戰略在更大程度上是為了緩解地方政府自治所帶來(lái)的地方政府各自為政、環(huán)境、土地利用低效等問(wèn)題，為地方政府的發(fā)展與合作提供一個(gè)綜合決策的戰略框架。同樣，我國也面臨著(zhù)一些類(lèi)似的區域問(wèn)題，如地方利益沖突所導致的惡性競爭、環(huán)境惡化、資源利用效率較低等。需要借鑒國際經(jīng)驗，在國家層面，針對未來(lái)影響區域發(fā)展的重大問(wèn)題和演變趨勢，基于國家整體利益之上提出我國區域發(fā)展的總體思路和戰略框架，為規范各地區的發(fā)展規劃，構建更加統一有效的區域政策提供依據，引導和約束地方政府的發(fā)展目標能夠遵循國家總體戰略目標。

　?。ǘ┙ㄗh以“人均收入”為核心指標，構建對區域政策重點(diǎn)支持區域的統一判別標準，以增強我國區域政策的統一性和公平性 各國在制定實(shí)施區域政策的過(guò)程中，都首先要對需要政策重點(diǎn)支持的地區進(jìn)行科學(xué)識別，這直接影響到區域政策的有效性。但由于我國缺乏統一的判斷標準，在實(shí)施過(guò)程中既有按照區塊劃分的（如東、中、西部地區），也有以人口特征為標準的劃分（少數民族聚集地區、革命老區、牧區等），還有以流域、資源環(huán)境狀況、貧困水平等作為區域政策選擇的標準。各種標準相互交叉重疊，即使是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區也可能成為區域政策支持的地區，造成各地區為了爭取國家的政策支持，設立各種名目去競爭博弈，陷入了中央與地方“討價(jià)還價(jià)”的紛爭之中。這不僅違背了區際公平的基本原則，也降低了有限的財政資金利用效率和區域政策的效用。 建議借鑒美國經(jīng)驗，以人均收入為核心指標，結合財政、就業(yè)、人均GDP等方面的指標，適當縮小區分的地域單元，至少在地級市層面建立國家對政策重點(diǎn)支持地區的統一判斷標準。在此基礎上再進(jìn)一步根據不同地區面臨的問(wèn)題和矛盾，細化區域類(lèi)型，選擇有針對性的政策工具，以提高區域政策的精準性，逐步建立完整統一的區域政策體系。

　?。ㄈ娀?ldquo;公平”原則，進(jìn)一步優(yōu)化區域政策體系 如上文所述，美國在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，促進(jìn)本國區域經(jīng)濟發(fā)展的區域政策重點(diǎn)也有所不同。為更好地適應世界市場(chǎng)和生產(chǎn)體系快速一體化的趨勢，以及新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和商業(yè)模式的發(fā)展，我國應充分借鑒其經(jīng)驗，加快調整優(yōu)化相關(guān)區域政策：一是由以往強調縮小地區之間經(jīng)濟水平的差距，轉向“公平優(yōu)先”，注重縮小區域之間基本公共服務(wù)方面的差距；二是由重視物質(zhì)資本投入，轉向加強人力資本投入，加強教育、就業(yè)培訓等方面的政策支持，切實(shí)有效地提高欠發(fā)達地區勞動(dòng)力技能和受教育水平，促進(jìn)技術(shù)、人口跨區域的流動(dòng)；三是加強欠發(fā)達地區先進(jìn)基礎設施的建設，重點(diǎn)是高速交通網(wǎng)絡(luò )和信息通訊網(wǎng)絡(luò )的建設，改進(jìn)欠發(fā)達地區與經(jīng)濟發(fā)達地區的連接性，使其盡快融入全球商品、信息傳輸、生產(chǎn)配送體系之中。

　?。ㄋ模┻m應大都市區發(fā)展的趨勢，加快推進(jìn)跨區域治理模式的創(chuàng )新 大都市區的治理模式創(chuàng )新作為美國（2050）區域發(fā)展新戰略中的重要專(zhuān)項戰略提出，對我國區域發(fā)展具有重要的借鑒意義。我國目前已形成了長(cháng)三角、珠三角、京津冀等大都市區，未來(lái)伴隨著(zhù)國家區域發(fā)展戰略的實(shí)施，還將形成若干大都市區。大都市區的健康發(fā)展直接關(guān)系到國家經(jīng)濟社會(huì )的可持續性。因此，應在借鑒國際經(jīng)驗和教訓的基礎上，做好前期政策研究，盡快建立起適合我國國情的大都市區治理和協(xié)作機制，同時(shí)要加強國家層面對大都市區未來(lái)發(fā)展的整體規劃和引導，避免城市邊界的無(wú)序擴張，確保國土空間資源的科學(xué)合理利用。 （作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰略和區域經(jīng)濟研究部）