不僅應將危險化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過(guò)程中的程序正義

　　近期發(fā)生的天津濱海新區大爆炸事故，損失慘重，教訓深刻。反思這一令人痛心的“人禍”，不少媒體和公眾質(zhì)疑其與濱海新區的城市規劃有關(guān)，并提出了一個(gè)重要的問(wèn)題：為何一個(gè)大型危險化學(xué)品倉儲企業(yè)會(huì )規劃、選址并建設在多個(gè)人群密集的居住小區附近？無(wú)論最終釀成慘禍的濱海新區危險化學(xué)品倉庫選址失敗的具體原因是什么，這一事件都折射出一個(gè)影響深遠的問(wèn)題：城市規劃如何才能最大限度保障公眾的生命和財產(chǎn)安全？

　　城市規劃的剛性約束，一般是指城市空間戰略規劃、總體規劃、控制性詳細規劃中的強制性?xún)热菟哂械?ldquo;準法律”性質(zhì)，或者它們作為一種法定文件，一旦科學(xué)確定就需要裝進(jìn)制度的籠子，絕對不能隨意突破，變成一塊任由決策者揉捏的“橡皮泥”。例如，現行《中華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定：“規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務(wù)設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性?xún)热荨?rdquo;實(shí)際上這里基本涵蓋了我國城市規劃中的“五線(xiàn)”管理剛性約束，適用于從城市總規到控制性詳規等不同層面的城市規劃。其中，紅線(xiàn)主要針對道路控制；綠線(xiàn)針對城市各類(lèi)綠地范圍的控制線(xiàn)；藍線(xiàn)是劃定城市地表水體保護和控制的地域界線(xiàn)；紫線(xiàn)劃定歷史文化街區；黃線(xiàn)劃定重大基礎設施用地范圍。城市規劃不可能一成不變，但是這些骨架類(lèi)、底線(xiàn)類(lèi)的東西不能變。

　　天津濱海新區大爆炸事件、我國一些城市出現的化工企業(yè)包圍居民區的現象，引發(fā)我們對目前我國城市規劃剛性約束內容的進(jìn)一步思考：為什么城市規劃的強制性?xún)热輿](méi)有包括化學(xué)品重大危險源的土地利用規劃？顯然，危險化學(xué)品生產(chǎn)與儲存項目的選址規劃，不能僅僅由現行《危險化學(xué)品安全管理條例》來(lái)約束。雖然該條例第十一條有原則性的規定，指出“地方人民政府組織編制城鄉規劃，應當根據本地區的實(shí)際情況，按照確保安全的原則，規劃適當區域專(zhuān)門(mén)用于危險化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存”，但該條例并沒(méi)有明確城市規劃的制度約束機制和相應職責，實(shí)際上很難從源頭上對危險化學(xué)品的土地利用進(jìn)行科學(xué)規劃。對于危險化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲項目的選址，顯然安全生產(chǎn)監管部門(mén)和城鄉規劃部門(mén)都負有不可替代的重要職責，必須相互配合，統籌規劃，堵住安全監管的真空地帶。

　　基于此，建議至少應將危險化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束范疇。有國外規劃師談及中國城市規劃的問(wèn)題時(shí)認為，在中國的城市規劃指標體系中，有許多如容積率、日照等剛性規定，但卻對城市設施中許多涉及公共安全的因素沒(méi)有剛性規定和標準。危險化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲項目的選址就是一例。因此，建議在城市規劃“五線(xiàn)”管制之外，劃定一條灰線(xiàn)，主要針對危險化學(xué)品生產(chǎn)與儲存項目的用地控制，確定危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、倉儲企業(yè)與周邊建筑的安全距離以及安全隔離帶。

　　目前，查閱我國相關(guān)規定，明確規定大中型危險化學(xué)品倉庫與周邊建筑的具體安全距離，只有2001年由國家安全生產(chǎn)監督管理總局頒布的《危險化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)業(yè)條件和技術(shù)要求》（GB18265-2000）中的相應規定：大中型危險化學(xué)品倉庫應選址在遠離市區和居民區的當在主導風(fēng)向的下風(fēng)向和河流下游的地域；大中型危險化學(xué)品倉庫應與周?chē)步ㄖ?、交通干線(xiàn)（公路、鐵路、水路）、工礦企業(yè)等距離至少保持1000米。這一規定暫且不論其科學(xué)性是否足以防范可能的安全風(fēng)險，僅就其制度的約束力而言顯然是不夠的。

　　如果說(shuō)城市規劃的剛性約束本質(zhì)上是一種法律法規層面的制度約束，那么《危險化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)業(yè)條件和技術(shù)要求》實(shí)際上是一種行業(yè)技術(shù)規范，還需要通過(guò)城市規劃層面的立法，提升其在法律法規體系中的位階，以有效遏制風(fēng)險因素，充分保障公共安全。

　　關(guān)系公共安全的城市規劃應該是剛性的，同時(shí)也應該是透明的、陽(yáng)光的規劃。因此，不僅應將危險化學(xué)品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過(guò)程中的程序正義問(wèn)題，如利益相關(guān)者是否有平等的參與權利，包括充分的信息知情權、公開(kāi)聽(tīng)證權、受害者請求賠償權等，健全以公眾參與為核心的城市規劃利益訴求機制。

　　秦紅嶺：北京建筑大學(xué)文法學(xué)院教授