導讀：

　　中國城市規劃學(xué)會(huì )理事長(cháng)、原住房和城鄉建設部副部長(cháng)仇保興在曾在講話(huà)中提出，要用底線(xiàn)思維來(lái)尋求城鎮化問(wèn)題的答案。仇保興理事長(cháng)提出的答案是：加強小城鎮的規劃管理，進(jìn)行小城鎮的基礎設施和公共服務(wù)設施建設，實(shí)現就地城鎮化，從而把小城鎮作為“攔水壩”，防止人口洪流大量涌入大城市。筆者在此提出不同觀(guān)點(diǎn)與仇保興理事長(cháng)商榷。

　　中國城鎮化的戰略性前瞻思維與底線(xiàn)思維是不可分割的，前瞻思維的思考順序是從未來(lái)到現在，即要設想未來(lái)十年、二十年可能出現的情景，判斷不同的城鎮化戰略對未來(lái)情景的影響，由此設置“底線(xiàn)”，做出城鎮化道路選擇的戰略決策。推進(jìn)城鎮化的“底線(xiàn)”或“紅線(xiàn)”要從我國耕地、石油資源稀缺的基本國情出發(fā)，由此可設定兩條底線(xiàn)：一是耕地不能突破18億畝紅線(xiàn)，二是石油資源對外依存度不能超過(guò)80%。

　　一、把城鎮化的重點(diǎn)放在小城鎮勢必突破兩條底線(xiàn)

　　把城鎮化的重點(diǎn)放在小城鎮勢必突破這兩條底線(xiàn)。根據我國267個(gè)地級以上城市每平方公里GDP產(chǎn)出的排名，第1組城市（主要由大城市組成）每平方公里的產(chǎn)出是第5組（主要由中小城市組成）的4倍。如果把城鎮化的重點(diǎn)放在小城鎮，按照過(guò)去十年間GDP 翻一番要增加1.6萬(wàn)平方公里土地的粗放城鎮化方式，十年后就要突破“耕地紅線(xiàn)”。中小城市和小城鎮的土地價(jià)值低，人口密度低，不可能建設緊湊型城市，不具備發(fā)展高效率城市軌道交通和公共交通的條件，居民收入水平倍增后，中小城市和小城鎮的私人小汽車(chē)保有量將高速增長(cháng)。目前，這種發(fā)展趨勢已經(jīng)初步顯現。一些中小城市和小城鎮已經(jīng)出現嚴重的交通擁堵。2013年我國機動(dòng)車(chē)數量突破2.5億輛，汽車(chē)保有量達到1.37億輛,石油的對外依存度達到65.5%。2020年我國汽車(chē)保有量將達到3億輛，這不僅要占用大量土地進(jìn)行道路和停車(chē)場(chǎng)建設，更重要的石油進(jìn)口量要達到6億噸以上，對外依存度達到80%左右。

　　石油對外依存度紅線(xiàn)是比耕地紅線(xiàn)更加不能突破的底線(xiàn)。世界資源產(chǎn)品市場(chǎng)上，石油的壟斷程度遠高于農產(chǎn)品，在2020年或2030年美國完成頁(yè)巖氣革命，其石油對外依存度大大降低以后，世界石油市場(chǎng)的格局會(huì )發(fā)生根本性變化。一種可能出現的情景是，國際石油壟斷寡頭在短期內將石油價(jià)格提高2倍或3倍，這種趨勢具有國家自身利益驅使的必然性。屆時(shí)，中國作為世界上最大的石油進(jìn)口國將蒙受最大損失，我國將出現嚴重的成本推進(jìn)型通貨膨脹，制造業(yè)的競爭優(yōu)勢將喪失殆盡，并可能造成嚴重的經(jīng)濟社會(huì )不穩定。

　　二、以小城鎮為重點(diǎn)的城鎮化超過(guò)社會(huì )承受能力

　　未來(lái)十年我國城鎮人口預計要新增3億人，如果采用重點(diǎn)發(fā)展小城鎮戰略，把新增的2億人口攔在小城鎮，那么不論新建小城鎮還是讓新增人口進(jìn)入現有小城鎮，都需要進(jìn)行小城鎮的基礎設施建設。由于小城鎮的土地價(jià)值低，人口密度要低于大城市，按每平方公里2000人計算，安置新增的2億人，需要占用1.5億畝土地；按小城鎮每平方公里需要4億元基礎設施投資計算，需要投資40萬(wàn)億元。小城鎮普遍缺乏財政能力，而不解決40萬(wàn)億基礎設施投資的資金來(lái)源，以小城鎮為重點(diǎn)的城鎮化就根本無(wú)法落地。

　　三、重點(diǎn)發(fā)展小城鎮的就地城鎮化是條死胡同

　　即使我國在未來(lái)20年投入40萬(wàn)億搞大規模的所謂“就地城鎮化”，但除在大城市群內的小城鎮外，由于就業(yè)機會(huì )少，即使建成了較好的基礎設施和公共設施，小城鎮也難以吸引和留住人。目前在一些三四線(xiàn)城市出現的大量空置樓盤(pán)已經(jīng)是前車(chē)之鑒。重點(diǎn)對小城鎮進(jìn)行基礎設施建設，只會(huì )造成人去城空，留下大量銀行壞賬的后果，嚴重拖累我國城市化進(jìn)程。而采用行政手段把人口洪流限制在小城鎮之內，限制農民自主決定在哪里成為市民的權利，不符合以人為核心的城鎮化的基本原則，只會(huì )抑制經(jīng)濟增長(cháng)。

　　實(shí)際上在城市化進(jìn)程已經(jīng)結束，小城鎮基礎設施和公共服務(wù)比較完善的美國和日本，最近20年的發(fā)展趨勢是大都市區的人口仍在增長(cháng)，而一些中小城市的人口則很少增長(cháng)或下降。美國9個(gè)500萬(wàn)人以上的大都市區人口在2000年到2010年期間平均增長(cháng)了13%，而540個(gè)人口在10萬(wàn)到1.3萬(wàn)的小都市區人口在2000年到2010年期間平均只增長(cháng)了5.07%。日本東京、大阪、名古屋三大都市區的人口規模從1950年以來(lái)一直在不斷增長(cháng)，其他中小城市的人口則少有增長(cháng)或下降，雖然日本政府自1960年代以來(lái)實(shí)施“全國綜合開(kāi)發(fā)計劃”，力圖實(shí)現“國土均衡發(fā)展”，但幾乎沒(méi)有任何作用。美國和日本已經(jīng)不存在城鄉差別，人們?yōu)槭裁催€要繼續向大都市區流動(dòng)呢？回答是：集聚經(jīng)濟規律。

　　四、發(fā)展大城市群是我國城鎮化的方向

　　筆者所說(shuō)的大城市群，是以特大城市或大城市為中心，在1.5萬(wàn)平方公里左右的區域內集聚和建設多個(gè)不同類(lèi)型的城市和小城鎮，容納2000萬(wàn)到4000萬(wàn)人口，并以2000公里左右的軌道交通(大部分是通勤鐵路)支撐大城市群的運行。2030年我國可能出現20個(gè)左右這樣的大城市群，新增人口的3億城鎮人口應因勢利導地安置在大城市群內的不同類(lèi)型城鎮中，實(shí)現高水平的集聚經(jīng)濟。

　　仇保興理事長(cháng)在講話(huà)中談到英國的“新城規劃”和“有機疏散論”，實(shí)際上英國建設的新城是本文所說(shuō)的大城市群。從二戰結束到1950年，工黨政府批準建設了13座新城，其中8座位于距倫敦市中心不到100公里的區域內。該區域內在1950年代的人口增長(cháng)數量為80萬(wàn)，相當于全英國人口凈增數量的三分之一。1946年到1980年英國陸續建設的30座新城都是在大城市周邊，英國沒(méi)有搞遍地開(kāi)花的“就地城鎮化”。

　　英國的新城建設是由政府組織新城開(kāi)發(fā)公司負責，而日本的多摩田園都市是由東急鐵路公司規劃設計并建設開(kāi)發(fā)的，經(jīng)過(guò)50多年該50平方公里的區域已經(jīng)由2萬(wàn)人發(fā)展為有60多萬(wàn)人多摩田園都市。而英國建設的最大的新城，位于倫敦附近的米爾頓凱恩斯目前的人口只有23萬(wàn)。英國的新城規劃和日本東京大都市區的多摩田園都市都源于霍華德的田園城市理想，日本鐵路公司同時(shí)負責物業(yè)開(kāi)發(fā)的模式比英國更為成功。

　　世界上最典型的大城市群是東京大都市區，包括東京都及周邊的神奈川、千葉、埼玉三個(gè)縣，面積1.3萬(wàn)平方公里，人口達3500萬(wàn)，而東京都的核心區（23個(gè)特別行政區）的人口還不到900萬(wàn)。該大都市區內有3個(gè)人口在100萬(wàn)以上的城市（橫濱市、川崎市、埼玉市）；12個(gè)人口在100萬(wàn)-30萬(wàn)之間的中小城市，77個(gè)人口在30萬(wàn)以下的小城鎮，這些城市幾乎都由通勤鐵路連接。軌道交通里程達2500公里，構成了由軌道交通支撐的東京大都市區，人們出行主要依靠軌道交通。在日本，東京的人均收入最高，但東京都的家庭小汽車(chē)平均保有量為0.5輛，而三大都市區以外地區的家庭小汽車(chē)平均保有量約為1.5輛。發(fā)展大城市群能夠集約高效地利用土地，最大程度地減少對私人汽車(chē)和石油的依賴(lài)。

　　五、北京新城建設失敗是行政區劃體制不合理的結果

　　仇保興理事長(cháng)在講話(huà)中認為，北京的回龍觀(guān)等新城區里很少有就業(yè)崗位，大部分人早晨到主城區上班，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式交通流，因此這類(lèi)新城是失敗的。實(shí)際上任何新城區都有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，英國、日本建設的很多新城開(kāi)始也是睡城。企業(yè)選址總要位于交通便利、人口密集的地方，這樣更能接近市場(chǎng)方便客戶(hù)，也便于選擇員工。因此大城市群內的城市人口達不到一定規模，就難以形成職住平衡，通勤客流不過(guò)是集聚經(jīng)濟的副產(chǎn)品。在東京大都市區每天乘通勤鐵路從周邊城鎮到東京都上班的有250萬(wàn)人。

　　北京新城建設失敗的原因在于，新城的區位選擇不合理，軌道交通里程太少，沒(méi)有建設通勤鐵路。而更深層次的原因則是目前的行政區劃、“分灶吃飯、自己養活自己”的財稅體制，以及不合理的城市規劃。北京的市區面積有1.6萬(wàn)平方公里，但北京的北部和西部是山區，東部南部30公里外就是河北省地界，進(jìn)行新城建設的空間極為有限。在現有行政區劃和財稅體制下，北京的新城建設只能安排在自己的行政管轄區域之內。把北京回龍觀(guān)、天通苑新區安排在城市北面，而就業(yè)集中在東南的CBD地區，通勤交通流要穿過(guò)市區；而河北的燕郊、廊坊由于行政區劃的分割，與北京沒(méi)有通勤鐵路的聯(lián)接，由此造成交通擁堵等多方面的問(wèn)題。因此，進(jìn)行新城建設、推進(jìn)新型城鎮化要從深化改革理順體制機制入手。

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