黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，明確提出了全面建設社會(huì )主義生態(tài)文明的目標任務(wù)。建立生態(tài)保護補償機制，是建設生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會(huì )成本和生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值的基礎上，對生態(tài)保護者給予合理補償，是明確界定生態(tài)保護者與受益者權利義務(wù)、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性?xún)炔炕墓仓贫劝才?，對于?shí)施主體功能區戰略、促進(jìn)欠發(fā)達地區和貧困人口共享改革發(fā)展成果、促進(jìn)入與自然和諧發(fā)展具有重要意義。

　　近年來(lái)，我國積極探索生態(tài)保護補償機制建設，在森林、草原、濕地、流域等領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區等區域取得積極進(jìn)展和初步成效，既為有效保護生態(tài)環(huán)境注入了新活力，也有效促進(jìn)了欠發(fā)達地區的轉型發(fā)展。

　　但由于生態(tài)保護補償機制建設工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復雜，對規律的認知水平有限，實(shí)施工作難度較大，還存在不少矛盾和問(wèn)題。一是生態(tài)保護補償力度有待進(jìn)一步加強，主要表現在目前的補償范圍偏窄、補償標準普遍偏低、補償資金來(lái)源渠道和補償方式單一等多方面；二是保護者和受益者的權責落實(shí)不到位，主要表現在對生態(tài)保護者合理補償不到位、生態(tài)保護者的責任不到位、生態(tài)受益者履行補償義務(wù)的意識不強等方面；三是配套基礎性制度需要加快完善，主要表現在相關(guān)產(chǎn)權制度不健全、基礎工作和技術(shù)支撐不到位等方面。

　　為進(jìn)一步健全生態(tài)保護補償機制，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出健全生態(tài)保護補償機制的若干重要政策措施，包括建立森林、草原等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區等重點(diǎn)區域以及上下游等橫向生態(tài)保護補償機制，特別提出了建立穩定投入機制、健全配套制度體系、創(chuàng )新政策協(xié)同機制、加快推進(jìn)法制建設等方面的具體意見(jiàn)。生態(tài)保護補償并非簡(jiǎn)單的學(xué)術(shù)研究問(wèn)題，而是操作性很強的實(shí)踐問(wèn)題。不可能、也沒(méi)有必要重新建立一套全新的機制，而應當與已有工作相銜接?！兑庖?jiàn)》明確闡述了生態(tài)保護補償機制建立的若干基本原則，這對開(kāi)展生態(tài)保護補償實(shí)踐具有重要的指導意義。

　　“權責統一”是健全生態(tài)保護補償機制的基礎?！兑庖?jiàn)》提出“誰(shuí)受益，誰(shuí)補償”的原則。生態(tài)保護的成果是向社會(huì )提供生態(tài)系統服務(wù)這樣一類(lèi)特殊的公共產(chǎn)品，保護者一般很難直接從保護中得到經(jīng)濟收益。按照市場(chǎng)經(jīng)濟社會(huì )的普遍原則，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個(gè)人和社會(huì )應該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費。使生態(tài)保護不再是政府的強制性行為和社會(huì )的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對稱(chēng)的經(jīng)濟行為，能將生態(tài)保護成果轉化為經(jīng)濟效益，鼓勵人們更好地保護生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步健全生態(tài)保護補償機制需要科學(xué)界定補償的主客體，明確保護者與受益者的權利義務(wù)，引導各類(lèi)受益主體履行生態(tài)保護補償義務(wù)，督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護責任，保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。

　　“合理補償”是健全生態(tài)保護補償機制的重點(diǎn)。在目前的現實(shí)情況下，尚不能通過(guò)生態(tài)系統服務(wù)的價(jià)值核算作為補償的依據，一般從如下三個(gè)方面考慮：一是生態(tài)保護所導致的直接經(jīng)濟損失，如可以通過(guò)野生動(dòng)物破壞居民農作物造成的直接經(jīng)濟損失估算；二是生態(tài)保護地區為了保護生態(tài)功能而放棄的發(fā)展經(jīng)濟的機會(huì )成本，如水源保護區不能發(fā)展某些污染產(chǎn)業(yè)、沙塵暴控制區不能放養或限制牲畜的數量，而造成的間接經(jīng)濟損失，可以參考當地的土地租金確定；三是生態(tài)保護的投入，如用于退耕還林、還草、還湖的補償、保護天然林的補償，其它用于生態(tài)保護的物質(zhì)投入、勞動(dòng)投入、管理費用等。

　　“政府主導、社會(huì )參與”是健全生態(tài)保護補償機制的運行機制。由于生態(tài)保護的成果受益者通常是一定地域范圍的大多數居民，因此，政府有責任代表全民建立和實(shí)施生態(tài)保護補償制度?！兑庖?jiàn)》指出，應發(fā)揮政府保護生態(tài)環(huán)境的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創(chuàng )新體制機制，拓寬補償渠道，通過(guò)經(jīng)濟、法律等手段，加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度。同時(shí)，作為生態(tài)系統保護成果的受益人、企業(yè)和團體也應積極參與。使誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護、誰(shuí)受益誰(shuí)補償的意識深入人心，是生態(tài)保護補償機制建立和真正發(fā)揮作用的社會(huì )基礎。進(jìn)一步加強生態(tài)保護補償宣傳教育力度，使各級領(lǐng)導干部確立提供生態(tài)公共產(chǎn)品也是發(fā)展的理念，使生態(tài)保護者和生態(tài)受益者以履行義務(wù)為榮、以逃避責任為恥，自覺(jué)抵制不良行為；引導全社會(huì )樹(shù)立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護生態(tài)人人有責的思想，營(yíng)造珍惜環(huán)境、保護生態(tài)的好氛圍。

　　“統籌兼顧、轉型發(fā)展”是健全生態(tài)保護補償機制的實(shí)施途徑。處理好“輸血型”補償方式和“造血型”補償方式的關(guān)系，充分應用經(jīng)濟手段和法律手段，探索多元化生態(tài)保護補償方式。搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，引導和鼓勵開(kāi)發(fā)地區、受益地區與生態(tài)保護地區、流域上游與下游通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向補償關(guān)系，采取資企補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區等方式實(shí)施橫向生態(tài)保護補償。積極運用碳匯交易、排污權交易、水權交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標志等補償方式，探索市場(chǎng)化補償模式，拓寬資金渠道?！兑庖?jiàn)》指出，應將生態(tài)保護補償與實(shí)施主體功能區規劃、西部大開(kāi)發(fā)戰略和集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區等區域基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)其轉型綠色發(fā)展。

　　“試點(diǎn)先行、穩步實(shí)施”是健全生態(tài)保護補償機制的重要步驟。逐步實(shí)現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區域、重點(diǎn)生態(tài)功能區等重要區域生態(tài)保護補償，在長(cháng)江、黃河等重要河流探索開(kāi)展橫向生態(tài)保護補償試點(diǎn)，繼續推進(jìn)南水北調中線(xiàn)工程水源區對口支援，推動(dòng)在京津冀水源涵養區等開(kāi)展跨地區生態(tài)保護補償試點(diǎn)。將試點(diǎn)先行與逐步推廣、分類(lèi)補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩步推進(jìn)不同領(lǐng)域、區域生態(tài)保護補償機制建設，不斷提升生態(tài)保護成效。

　　生態(tài)保護補償機制的建立和完善，是一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程。還有許多科學(xué)與政策問(wèn)題需要研究，也有一些實(shí)踐操作上的問(wèn)題需要不斷解決。但我們有理由相信，作為國家重要文件的《意見(jiàn)》的出臺，將為有效調動(dòng)全社會(huì )參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性、促進(jìn)生態(tài)文明建設邁上新的臺階起到積極的推動(dòng)作用。（中國工程院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員李文華）