隨著(zhù)生態(tài)文明建設上升到國家戰略、城市規劃走向城鄉規劃，城鎮建設區以外地區的規劃管理向標準化、法制化轉變成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。但是，目前該類(lèi)地區的規劃管理體系還未建立，而且該類(lèi)地區規劃管理的內容和機制與現有的規劃管理體系并不相容。為此，作者北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院碩士研究生唐婷，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、博士生導師呂斌，成都市規劃設計研究院規劃五所張文新在《規劃師》2016年第7期撰文，為大家分享了成都市在生態(tài)隔離區內開(kāi)展了一系列的探索，從區域資源條件和管理目標出發(fā)，圍繞規劃管理的手段和該類(lèi)地區的特點(diǎn)，提出了規劃管理的技術(shù)體系和核心內容，為類(lèi)似地區的規劃管理提供了重要的經(jīng)驗。

　　生態(tài)隔離區的內涵：

　　生態(tài)紅線(xiàn)區和城鎮建設區之間的連接地帶

　　不同于一般城市僅將城市近郊綠帶作為生態(tài)隔離區來(lái)實(shí)現城鎮隔離目標的做法，成都市將生態(tài)規劃和城鄉規劃進(jìn)行了深度融合，立足規劃管理全覆蓋，以城鄉一體化的視角，全面認識市域內不同地區的生態(tài)功能、生產(chǎn)功能和生活功能，把市域劃分為城鎮建設區、生態(tài)紅線(xiàn)區和生態(tài)隔離區(圖1)。其中，城鎮建設區主要承擔城鎮發(fā)展和工業(yè)聚集的功能；生態(tài)紅線(xiàn)區主要承擔維護生態(tài)安全底線(xiàn)的功能；介于兩者之間的生態(tài)隔離區既承擔維護市域生態(tài)格局、防止城鎮無(wú)序蔓延、保障城市安全的功能，又承擔著(zhù)維持農村居民生產(chǎn)生活有序開(kāi)展和為城市居民提供休閑場(chǎng)所的功能。成都市的做法體現了對生態(tài)隔離區內涵的全面認識，即生態(tài)隔離區一邊連接著(zhù)城鎮建設區，關(guān)系著(zhù)城鎮空間結構的構建，另一邊連接著(zhù)生態(tài)紅線(xiàn)區，通過(guò)多種生態(tài)廊道將生態(tài)紅線(xiàn)區和城鎮建設區之間的生態(tài)空間連接起來(lái)；并且生態(tài)隔離區承載著(zhù)大量的農村生產(chǎn)、村民居住、城市居民休閑活動(dòng)，是生態(tài)文明和美麗鄉村建設的關(guān)鍵區域。

　　生態(tài)隔離區規劃管理的重要性：

　　決定城鄉規劃工作的成效

　　在成都市劃定的3個(gè)分區中，生態(tài)紅線(xiàn)區可按照相關(guān)法律法規進(jìn)行管理，城鎮建設區可按法定規劃進(jìn)行管理，但是在生態(tài)隔離區，將整體的規劃目標落實(shí)下去卻非常困難，這是因為生態(tài)隔離區的規劃管理抓手主要是鄉規劃和村莊規劃，很難保證生態(tài)隔離區整體目標的實(shí)現。然而，生態(tài)隔離區的規劃管理又至關(guān)重要，直接決定著(zhù)城鄉規劃工作的成效。

　　城鄉規劃作為政府對建設活動(dòng)最有效的干預方式，在保障城市高效運轉，協(xié)調生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間方面有義不容辭的責任。因此，在解決“城市病”、推進(jìn)生態(tài)文明建設和美麗鄉村建設等工作中，城鄉規劃工作被寄予厚望。事實(shí)上，生態(tài)隔離區恰恰是推進(jìn)以上三項工作的關(guān)鍵地區。首先，生態(tài)隔離區處于城鎮建設區和生態(tài)紅線(xiàn)區的連接地帶，是市域生態(tài)體系的重要組成部分，在市域生態(tài)文明建設中地位突出。其次，生態(tài)隔離區聚集有大量的鄉村，是農村生產(chǎn)生活的重要承載地，是推進(jìn)美麗鄉村建設的主要區域。最后，許多關(guān)于“城市病”的指責，可以說(shuō)本質(zhì)上是對生態(tài)隔離區規劃管理的批評，如“攤大餅”式的城市發(fā)展模式，很大程度上是因為生態(tài)隔離區管理的失敗，使城鄉建設出現粘連發(fā)展的現象。同時(shí)，在城鄉規劃管理成為各級政府、民眾關(guān)注重點(diǎn)的背景下，規劃管理越來(lái)越需要對規劃結果負責，而不僅僅是關(guān)注自身規劃技術(shù)的合理性。生態(tài)隔離區作為城鄉居民生活、休閑的場(chǎng)所，規劃管理的成效能夠很容易地被民眾感知。因此，無(wú)論是從推進(jìn)城鄉規劃工作，實(shí)現政府管理的目標看，還是從滿(mǎn)足民眾對城鄉規劃管理的期望看，生態(tài)隔離區都應是規劃管理的重點(diǎn)區域。

　　生態(tài)隔離區規劃管理的現實(shí)條件

　　1.生態(tài)隔離區規劃管理法律依據有限：土地集體所有和村民自治背景下的規劃管理

　　從規劃編制看，鄉規劃、村莊規劃和城鎮規劃有較大的不同。首先，土地所有權不同。在我國的土地所有制形式中，土地分為國家所有和集體所有。不同于城鎮建設區，生態(tài)隔離區的土地以集體所有為主，村民和村集體所擁有的土地是其重要的財產(chǎn)。土地如何使用，既關(guān)系到村集體的財產(chǎn)權益，又關(guān)系到每個(gè)村民的切身利益，故在農村地區的任何一項規劃行政行為都涉及到眾多的相關(guān)利益人，他們更容易形成共同的利益訴求體。因此，農村地區的規劃首先需要經(jīng)村民會(huì )議或者村民代表會(huì )議討論同意，這一要求也被寫(xiě)入《城鄉規劃法》中。其次，農村組織比較復雜，在《土地管理法》和《村民委員會(huì )自治法》中，“村集體”是一個(gè)重要的概念，但實(shí)際上，“村集體”是一個(gè)集合，包含有村民委員會(huì )、村集體經(jīng)濟組織、村民會(huì )議、村民代表會(huì )議及村民小組，因此農村決策的成本和協(xié)調的難度較高，貫徹規劃管理的難度加大。最后，村集體既是政治組織又是經(jīng)濟組織，既負責管理集體土地、提供公共服務(wù)，又自己推進(jìn)經(jīng)濟建設。故相較于城市來(lái)說(shuō)，農村的經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )管理、提供公共服務(wù)的主體更為獨立，正是由于這種獨立性使村集體經(jīng)濟組織和村民在土地的使用與管理中擁有更大的發(fā)言權。

　　在規劃管理與實(shí)施方面，也應強調村民自治組織的作用。一方面，城市政府對生態(tài)隔離區進(jìn)行規劃管理的法律依據來(lái)自于《城鄉規劃法》，但是僅對鄉鎮企業(yè)等相關(guān)建設作出明確要求，在以農村為主的生態(tài)隔離區，整體性的規劃管理并沒(méi)有強有力的法律支持。另一方面，在鄉村地區，規劃實(shí)施的主體是村民和村集體，應“發(fā)揮村民自治組織的作用”已寫(xiě)入《城鄉規劃法》。如何調動(dòng)村民在規劃實(shí)施方面的積極性，讓村民更加理解、支持規劃管理成為一個(gè)亟待研究的問(wèn)題。