城市總體規劃“超前”與“滯后”的問(wèn)題普遍存在，而問(wèn)題的表現亦有多樣化特征，規劃“超前”一般是指“小城市大規劃”，主要表現為城市規模預測的超前、道路交通規劃的超前；規劃“滯后”一般是指“小規劃大發(fā)展”，多表現為用地規劃的滯后、市政設施配套規劃的滯后。本文甄選了4個(gè)典型城市(縣)—乳山市、萊西市、平陰縣和金沙縣，全面分析其城市總體規劃存在的問(wèn)題。

　　一、規劃“超前”

　　所謂“小城市大規劃”，即脫離了城市現有的發(fā)展基礎，過(guò)高地預判城市的規模，過(guò)于超前地實(shí)施道路建設及商業(yè)開(kāi)發(fā)，造成規劃與建設的脫節。在規劃實(shí)施過(guò)程中，超前的規劃在實(shí)施過(guò)程中一般來(lái)講表現為三種情況：①規劃的用地未如期實(shí)施，仍然為凈地；②僅建設了棋盤(pán)式路網(wǎng)，地塊劃分清晰，用地未能如期開(kāi)發(fā)；③以道路交通設施和工業(yè)、居住用地的發(fā)展為先導，搭建起城市發(fā)展的框架，建設了大量住房和廠(chǎng)房，但未能得到如期利用，仍然被閑置。

　　(1)貴州市金沙縣案例—兼具上述第一種和第二種情況的規劃“超前”。金沙縣面積為2528km2，共轄26個(gè)鄉鎮；地處黔西北高原向黔中山區的過(guò)渡地帶，全縣最高海拔為1884m，最低海拔為457m；赤水河、烏江等河谷切割地表，山高水深，地形復雜。規劃基期2010年的城市建設用地面積為525.98hm2，現狀總人口為11萬(wàn)；由于地形的限制和經(jīng)濟基礎的薄弱，金沙縣發(fā)展空間非常緊湊。從規劃用地方案看，總用地達41km2，相當于現狀城區面積增加6.8倍(圖1，圖2)；規劃2030年的人口為35萬(wàn)，相當于現狀城區人口增加2.1倍。在20年的規劃期內，如何實(shí)現6.8倍用地增長(cháng)的目標？

　　(2)山東省平陰縣案例—兼具上述第一種和第三種情況的規劃“超前”。平陰縣地處泰山山脈與魯西平原的過(guò)渡地帶，區內山巒起伏，縱橫交錯，地形復雜。全縣共轄6個(gè)建制鎮，土地總面積為827km2。根據平陰縣城市總體規劃(2009—2020年)，規劃近期2015年的規劃城市人口為16萬(wàn)，規劃建設用地為19.4km2；2015年實(shí)有人口僅為11.7萬(wàn)，建設用地僅為15.79km2?？h城南部為山地，地形復雜，城市用地受限于地形，未能按照規劃的用地方向和規模實(shí)施，縣城北部為濕地保護區，規劃確定的藍線(xiàn)被不斷蠶食，開(kāi)發(fā)為商業(yè)、居住用地(圖3)。

　　二、規劃“滯后”

　　所謂“小規劃大發(fā)展”多表現為城市總體規劃受規模限制，導致用地開(kāi)邊邊界過(guò)小，且彈性不足，造成城市開(kāi)發(fā)全面突破規劃用地邊界，總體規劃失去應有作用。例如，山東省乳山市、萊西市屬于典型的規劃“滯后”類(lèi)型。

　　(1)乳山市案例。通過(guò)對2014年中心城區建設用地與增長(cháng)邊界進(jìn)行比較，乳山市規劃城市用地增長(cháng)邊界被全方位突破，29.2%的建設用地位于增長(cháng)邊界以外(圖4)。需要指出的是，盡管乳山市用地規劃滯后于現狀，但城市人口規模預測超前，人口增長(cháng)乏力，與用地增長(cháng)不匹配。例如，《乳山城市總體規劃(2005—2020年)》基期2004年城市人口為16.5萬(wàn)，規劃2020年中心城區達到50萬(wàn)。而事實(shí)上，2014年乳山市中心城區人口僅為27.65萬(wàn)，相較于2004年僅增長(cháng)0.7倍，而城市建設用地卻增長(cháng)了1.3倍。

　　(2)萊西市案例。萊西市除了東南部受藍煙鐵路的限制，沒(méi)有突破規劃的城市建設用地邊界以外，其他方位均有所突破，超出城市總體規劃的用地面積占現狀用地總面積的13.2%。從目前的發(fā)展態(tài)勢看，萊西市城市建設將逐步圍繞大沽河展開(kāi)，建設成為濱河城市，而既有規劃將萊西市的大部分城市建設用地布局在大沽河東側，在某些區域甚至將大量現狀建設用地規劃為非建設用地，再加上用地規?？蚨ǖ眠^(guò)“死”，導致用地邊界被不斷地突破(圖5)。