科學(xué)劃定功能分區 實(shí)現國家公園多目標管理

　　國家公園是我國最重要的自然保護地類(lèi)型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開(kāi)發(fā)區域，納入全國生態(tài)保護紅線(xiàn)區域管控范圍，實(shí)行最嚴格的保護。同時(shí)，國家公園堅持全民共享，允許開(kāi)展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會(huì )，開(kāi)展不損害生態(tài)系統的原住民生產(chǎn)生活設施改造和自然觀(guān)光、科研、教育、旅游活動(dòng)。這看似有邏輯上的矛盾，既然是納入生態(tài)紅線(xiàn)實(shí)行最嚴格保護的禁止開(kāi)發(fā)區域，為什么又允許開(kāi)展游憩等人為活動(dòng)？深入分析，這實(shí)際上是嚴格保護與合理利用的辯證統一，保護的目的是為了利用，合理的利用可以促進(jìn)保護。這主要通過(guò)合理的功能分區來(lái)實(shí)現。

國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統的原真性、完整性保護，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能，也就是說(shuō)，國家公園有多功能的目標需求。我們曾經(jīng)總結了國家公園主要有保護、科研、教育、游憩和社區發(fā)展五大功能。要實(shí)現國家公園的多目標管理，就需要在空間上進(jìn)行功能區劃，把國家公園劃分為多個(gè)不同的功能分區，實(shí)施差別化的管理措施，發(fā)揮各功能區的主導功能。

分區管理是國際上普遍采用的管理方式，有利于發(fā)揮國家公園的多重功能，科學(xué)的功能分區是協(xié)調國家公園各種利益關(guān)系的重要手段。由于當前我國在國家公園總體規劃方面的標準還在編制階段，尚無(wú)規范可依，各試點(diǎn)區在功能分區方面的名稱(chēng)、數量、措施都不一致，不便于在國家層面制定統一管理措施。盡管每一個(gè)國家公園都有各自共同和不同的資源特征，但為了確保國家公園的品質(zhì)，方便管理，有必要制定統一的國家公園功能分區標準和方法，在統一的法律和規程下實(shí)施規范化管理。在《國家公園總體規劃技術(shù)規程》編制過(guò)程中，結合在國家公園方面的相關(guān)研究成果、自然保護地及國家公園的規劃經(jīng)驗，提出了按照主要保護對象的分布、原真性要求、人為活動(dòng)狀況、管理的嚴格程度、主導功能等因子綜合考慮，結合含義準確、公眾易于接受的原則，將國家公園劃分為嚴格保護區、生態(tài)保育區、科普游憩區、傳統利用區四個(gè)功能區，其中，嚴格保護區和生態(tài)保育區納入紅線(xiàn)管理，嚴格保護區禁止人為活動(dòng)，生態(tài)保育區除了科研和生態(tài)修復外，限制其他人為活動(dòng)?？破照故緟^和傳統利用區不納入紅線(xiàn)范圍，允許開(kāi)展限制性的傳統生產(chǎn)生活活動(dòng)和科普、游憩活動(dòng)。分述如下：

嚴格保護區是國家公園的核心部分，是核心資源的集中分布地，具有典型的荒野特征，目標是作為自然基線(xiàn)進(jìn)行封禁保護，保留原真性特征，面積比例一般不低于25%，納入生態(tài)紅線(xiàn)管理，禁止人為活動(dòng)，實(shí)行最嚴格保護。

生態(tài)保育區是自然或半自然的區域，是嚴格保護區的外圍緩沖區，目標是保護和恢復自然生態(tài)系統，以自然恢復為主，輔以必要的人工修復和保育措施，確保生態(tài)過(guò)程連續性和生態(tài)系統的完整性。該區面積較大，與嚴格保護區之和應大于50%，構成國家公園的主體，納入生態(tài)紅線(xiàn)管理，實(shí)行嚴格保護，除了生態(tài)修復活動(dòng)外，禁止開(kāi)發(fā)性建設和其他人為活動(dòng)。

科普游憩區是國家公園范圍內區劃出的小面積點(diǎn)狀和帶狀空間，是開(kāi)展科研、教育、科普、游憩、自然體驗等活動(dòng)的場(chǎng)所，不納入紅線(xiàn)管理，但要嚴格限制范圍，面積比例一般不超過(guò)5%，在經(jīng)過(guò)生物多樣性和環(huán)境影響評價(jià)后不會(huì )對保護目標產(chǎn)生影響的前提下，可以開(kāi)展必要的防火、巡護道路、游憩步道、觀(guān)光路線(xiàn)、管理和服務(wù)站點(diǎn)等基礎保障設施建設，滿(mǎn)足公眾科研、教育、游憩等多方面需求。

傳統利用區是國家公園范圍內原本和允許存在的社區和原住民傳統生產(chǎn)生活區域，目標是實(shí)現人與自然的和諧相處、保護和傳承傳統優(yōu)秀文化。該區可以不納入紅線(xiàn)管理，但只能開(kāi)展限制性利用，排除工業(yè)化開(kāi)發(fā)活動(dòng)，除了必要的生產(chǎn)生活設施，禁止大規模建設，可以開(kāi)展綠色生產(chǎn)方式，開(kāi)展環(huán)境友好型社區發(fā)展項目，開(kāi)展游憩服務(wù)活動(dòng)。

在四個(gè)區以外，還可以根據需要設置協(xié)調控制區。協(xié)調控制區不屬于國家公園范圍，但在規劃上需要與國家公園建設和管理目標相協(xié)調，在不影響國家公園保護需求的前提下，可以設置生物走廊帶，可以在出入口設置管理、服務(wù)和保障設施，結合旅游開(kāi)展特色小鎮建設，帶動(dòng)周邊社區發(fā)展?？梢愿鶕枰荚O，是服務(wù)國家公園管理目標的外圍區域。根據國家公園功能定位，明確國家公園區域內居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設施建設要符合國家公園總體規劃和管理要求，并征得國家公園管理機構同意。周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協(xié)調，鼓勵通過(guò)簽訂合作保護協(xié)議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導和鼓勵當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。

通過(guò)分區管理，最大限度發(fā)揮國家公園的生態(tài)服務(wù)功能，兼顧科研、教育和游憩等功能，實(shí)現嚴格保護與合理利用的協(xié)調統一。各功能分區要遵循科學(xué)的理論和方法，要識別生態(tài)關(guān)鍵地帶，確定保護格局和資源利用方式。遵循保護生物學(xué)基本理論和島嶼生物地理學(xué)、最小存活種群、集合種群等相關(guān)理論，綜合考慮國家公園的自然和社會(huì )因素，以及生境特征和保護對象分布狀況，從有利于保護生態(tài)系統的原真性和完整性，有利于管理，有利于社區發(fā)展和調動(dòng)周邊社區群眾保護主動(dòng)性和積極性的角度出發(fā)，采用多目標適應性分析方法進(jìn)行功能區劃，并制定相適應的管理措施。

（作者為國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長(cháng)、教授級高工）