當前是災后城鄉重建規劃編制的重要時(shí)刻，編制怎樣的規劃，不僅對災區城鎮和鄉村的重建起到?jīng)Q定性的作用，也對川西以及甘肅、陜西相關(guān)地區將來(lái)的可持續發(fā)展具有決定性作用。從目前的情況來(lái)看，災后重建規劃工作是非常順利的，表現在五個(gè)方面：一是進(jìn)度快，外國人看了都很驚訝；二是熱情高。部隊官兵、對口支援省份以及當地的領(lǐng)導干部和群眾的工作熱情都非常高；三是保障充足。黨中央、國務(wù)院決定要舉全國之力，除了中央財政大力支持，社會(huì )各界紛紛捐款之外，還以每個(gè)省市對口支援一個(gè)災區縣的重建工作。我們可以這樣認為，我國歷史上所有的大災發(fā)生之后，沒(méi)有一次是如此有系統地組織全國對災區進(jìn)行支援，國內如此，國際上許多非政府組織和政府機構也都伸出了援助之手；四是力量強。領(lǐng)導的力量、規劃界的力量都集中到了災區，優(yōu)秀的規劃師、建筑師、技術(shù)人員都紛紛來(lái)到災區，奉獻他們的聰明才智；五是規劃先行，強調了要精心編制災區重建總體規劃和各類(lèi)專(zhuān)項規劃，體現了重建工作的科學(xué)理性�？梢哉f(shuō)，災后重建規劃編制工作的開(kāi)局非常好。但是，除了要充分肯定成績(jì)之外，要擺一擺少數干部和規劃師思想上存在的偏差，進(jìn)一步明確災后城鄉規劃編制的一些原則，更一步闡明今后的重建策略。概言之，就是問(wèn)題、方針、策略。

　　一、問(wèn)題

　　與黨中央國務(wù)院的要求相比，與國內外人民群眾的期望相比，與災區人民群眾的愿望相比，災后城鄉重建規劃工作還存在這樣那樣的問(wèn)題，尤其是災區的少數基層干部和規劃工作人員，由于知識缺乏、經(jīng)驗不足，理性不足，認識上還存在一些偏差：

　　1、過(guò)分強調通過(guò)制定和實(shí)施規劃實(shí)現一步到位的“高標準”或希望借重建之機“一步脫貧”，忽視了當地資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)的承載力、發(fā)展的可持續性和重建目標落實(shí)的階段性與漸進(jìn)性。在一些城鎮重建規劃的第一稿中，幾乎都提出災后重建要與推進(jìn)城鎮化、工業(yè)化和社會(huì )主義新農村建設相結合。我認為這些都沒(méi)有錯，但是不能本末倒置。城鎮化、工業(yè)化和新農村建設是一個(gè)長(cháng)期的漸進(jìn)的過(guò)程，不能期望靠災后重建規劃作為主導力量在短時(shí)間內實(shí)現。近遠期規劃和發(fā)展目標不能混淆，災區三年重建總體規劃就是為可持續發(fā)展和長(cháng)遠發(fā)展、新農村建設奠定基礎，而不是其本身。

　　2、過(guò)分依賴(lài)上級政府財政支持和對口援助，忽視農民自力更生重建家園、自主創(chuàng )業(yè)的積極性和主動(dòng)性。尤其是在現代傳媒日益發(fā)達的今天，更要防止某些片面的輿論宣傳過(guò)分“吊高”災區基層干部群眾對災后援助建設的心理預期和依賴(lài)思想。通過(guò)城鄉重建規劃的編制與公示也將起到強調自力更生、艱苦奮斗，用自己的雙手重建家園的激勵作用。此外，通過(guò)創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)、重建家園先進(jìn)事跡的宣傳來(lái)激發(fā)士氣，切實(shí)防止將災后重建變成規模巨大的“輸血工程”。

　　3、過(guò)分注重短期內出重建形象和易于管理，過(guò)分強調農民住宅和村莊的異地集中安置，忽視了農業(yè)、農村的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。有些基層干部，平時(shí)就喜歡把村莊合并在一起，按照城市的模式來(lái)進(jìn)行新農村建設，這是非常忌諱的。特別是在山區，合并村莊和鄉鎮會(huì )帶來(lái)農民生產(chǎn)和生活上的不便利。事實(shí)證明，在農村，生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間是難以分離的，農民居住點(diǎn)附近就是耕作的土地，而其周邊是生態(tài)用地，三者相互是不能分離的。歷史上形成的農村居民點(diǎn)分布往往對農業(yè)生產(chǎn)而言也是最有效率的。此外，村莊、鄉、鎮、縣城這四個(gè)層次是相互依托、相互服務(wù)、相互支撐的。鄉村的大合并、大搬遷、大疏散，都不利于災后的鄉村重建和持續發(fā)展�？h城和建制鎮的主要功能是為周邊村莊和農戶(hù)發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的，盲目移址重建會(huì )因農民辦事不方便而損害這種服務(wù)功能。山區鄉政府所在地的分布也具有同樣的功能，應尊重歷史，尊重自然地形環(huán)境，方便服務(wù)三農。除了少數山區村莊因為存在嚴重次生災害威脅需要搬遷安置之外，對山區群眾普遍實(shí)施下山集中安置是不現實(shí)的。

　　4、過(guò)分強調由政府按照統一標準和規格，統一建設農村“抗震房”、“抗震村”，忽視地方文化傳統和特色。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)少數民族世世代代持續地努力，有著(zhù)“神禹故里”、“千年美城”美譽(yù)的北川縣城，以及被譽(yù)為“川西鑰匙”、“西羌門(mén)戶(hù)”和“成都后花園”的汶川，旅游業(yè)在災前已成為增長(cháng)最快的綠色產(chǎn)業(yè)，在短短三五年時(shí)間內，當地數千農戶(hù)依靠“農家樂(lè )”而迅速致富，形成了當地獨特的風(fēng)土人情、地形地貌相互協(xié)調的建筑風(fēng)格，走出了一條快速致富的可持續發(fā)展的路子。如果災后重建盲目求新、求現代化、求一律化的農房設計，村莊集中，風(fēng)格更新，不僅會(huì )毀壞旅游業(yè)發(fā)展的資源，也會(huì )浪費山區寶貴的耕地，消耗大量的建筑材料，也扼殺了人民群眾用雙手建設家園的積極性。尤其是在少數民族地區，如果錯誤的災后重建規劃使得羌族和其他少數民族特色的建筑風(fēng)格遭到破壞，那對當地民族文化和今后的可持續發(fā)展來(lái)說(shuō)都將是一場(chǎng)災難，

　　5、過(guò)分強調等待地質(zhì)和地震部門(mén)拿出精準的地質(zhì)基礎資料和地震設防區劃圖紙后再編制規劃。既然精確的地震預報目前尚不可能，精確的地震區劃幾乎也是難以企及的。城鄉規劃編制人員應主動(dòng)會(huì )同工程地質(zhì)勘察和建筑抗震專(zhuān)家進(jìn)行現場(chǎng)分析評估和鉆探，劃分出建筑的地質(zhì)環(huán)境適宜區、基本適宜區、適宜性較差區及不適宜區，并積極利用前三類(lèi)區，主動(dòng)避讓第四類(lèi)區，從而科學(xué)確定規劃區內的房屋建筑、市政工程、公用事業(yè)、教育衛生及其他公共設施的平面布置。

　　環(huán)境承載力的判斷，要基于歷史的現實(shí)，要讓理論來(lái)逼近實(shí)踐，而不能讓原有的實(shí)踐來(lái)服從于人為的推論。川西地區有些村鎮有幾百上千年的歷史，當地民眾以自己獨特的文化與這塊土地相處了上千年，如果有人現在突然說(shuō)生態(tài)承載力有問(wèn)題了。人們不禁會(huì )問(wèn)：到底是引用的理論模型有問(wèn)題，還是當地民眾千百年的實(shí)踐有問(wèn)題？所以，我們要有理性的思考和清醒的態(tài)度。對于村鎮是原址還是移址重建，應當依據兩個(gè)標準，即2001年編制的建筑抗震設計規范（GB50011-2001）和2007年編制的城市抗震防災規劃標準（GB50413-2007）。從對災區建筑現狀的調查可以得出，盡管經(jīng)歷了前所未有的大地震，盡管原來(lái)當地的地震設防標準較低，但凡是嚴格按照2001年版建筑抗震設計規范建設的建筑基本完好，至少是沒(méi)有倒塌。

　　6、過(guò)分強調對震損建筑推倒重來(lái)，希望全部以新建筑來(lái)取而代之，忽視受災城鎮既有可用建筑和可修復建筑的巨大潛力。有少數基層領(lǐng)導認為，反正有發(fā)達省份對口支援，干脆把震毀建筑全部拆除，建設全新的、現代化的城鎮和農村。但據中國建筑科學(xué)研究院專(zhuān)家對災區城鎮檢測評估的800萬(wàn)平方米建筑中，輕微損壞的約占50%，中等損壞可修復的占40%，嚴重損失的僅占10%。由此可見(jiàn)，如推行“一推重建”的辦法，其結果會(huì )造成巨大的浪費。

　　7、過(guò)分強調政府包攬災后重建工作，忽視市場(chǎng)機制配置資源和企業(yè)法人單位參與重建的巨大潛力。本次重建工作與三十年前唐山地震重建的一個(gè)巨大區別在于，改革開(kāi)放后的今天，已經(jīng)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟體制，絕大多數災區人民都已擁有私人房產(chǎn)，絕大多數農民都有了自己30年不變的宅基地和責任田。而且市民群眾一旦購買(mǎi)了具有70年土地使用權的房產(chǎn)，等于與政府簽署了為期70年的公共服務(wù)合同（地方政府收取的土地出讓金大部分用于城市公用設施建設）。尊重這些財產(chǎn)權利，保護產(chǎn)權人的利益，不僅能充分調動(dòng)財產(chǎn)擁有者積極投身重建工作的積極性和創(chuàng )造性，而且還能迅速恢復災區社會(huì )誠信和政府的公信力，讓市場(chǎng)機制配置資源的作用得以發(fā)揮。尊重與保護個(gè)人財產(chǎn)，不以“不可抗力”來(lái)隨意剝奪民眾的財產(chǎn)權，不僅是一種社會(huì )良知，更是號召全體民眾自力更生，以自己的雙手重建家園的基礎性工作。只有當尊重災區人民的財產(chǎn)所有權，促使他們成為成熟的災后重建主人時(shí)，重建工作才能高效率地開(kāi)展，重建規劃才能有效落實(shí)，才能在重建過(guò)程中避免巨大浪費。從這一意義上看，那種無(wú)視公民財產(chǎn)權，希望借助政府的大投入，以“公有制、大鍋飯”的形式來(lái)重建家園的動(dòng)機，有可能會(huì )釀成“人為的災害”和巨大的腐敗浪費。

　　二、方針

　　1、尊重自然。這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的體現。要求災區城鄉重建規劃和建筑設計對自然生態(tài)環(huán)境做到“低沖擊、低索取、強適應”。所謂低沖擊，就是要求重建規劃要依據城鎮和村莊原來(lái)的歷史文脈，依山就勢、分散安置、小型組團、就地重建。正如美國生態(tài)建筑學(xué)的創(chuàng )始人賴(lài)特教授所說(shuō)的那樣：讓建筑和城鎮從自然環(huán)境中“生長(cháng)”出來(lái)那樣，與自然相融合，強調城鎮、村莊與河流、森林、山脈的和諧相處；低索取，就是要尊重山區農民生產(chǎn)、生活、生態(tài)地理空間的同一性，尊重農業(yè)生產(chǎn)循環(huán)利用資源的模式，盡可能修復可修復的建筑物和構筑物，循環(huán)利用一切可以利用的資源，多采用本地建筑材料和技藝，結合現代的抗震技術(shù)來(lái)建造富有本地傳統文化特色的建筑和住宅，盡可能地采用各種形式的可再生能源；強適應，就是要求城鎮和鄉村生命線(xiàn)工程要有很強的適應性，如柔性化管網(wǎng)、雙線(xiàn)制的對外交通通道、高抗震的建筑、多樣化的避災場(chǎng)所和高保障度的消防、通訊廣播系統等等。

　　2、尊重當地文化。要尊重城鎮的歷史性風(fēng)貌、建筑風(fēng)格、社會(huì )資本、地方習俗。從國內外災后重建的歷史教訓來(lái)看，對地方可持續發(fā)展影響最大的是城鎮空間布局、建筑風(fēng)貌。歷史上受援建的城鎮通常會(huì )出現四種風(fēng)格：一是外地風(fēng)格加一律化，這是最糟糕的；二是外地風(fēng)格加多樣化，這是我國大江南北“千城一面”的縮影；三是本地風(fēng)格加一律化，城鎮有特色，但街道和居民區的景觀(guān)也很呆板；四是本地風(fēng)格加多樣化，這是我們所希望的。因此，對口援建城市的規劃設計人員一定要尊重災區當地的文化，努力給當地留下可持續發(fā)展的資源。規劃師和建筑師要有高度責任心和創(chuàng )新能力。1996年云南麗江發(fā)生大地震，該市90%的房屋被震毀。當時(shí)的災后重建規劃就要求所有歷史性建筑一律保留，新建建筑都應該是納西族風(fēng)格，所有不是當地風(fēng)格的建筑都進(jìn)行了改造。結果，僅僅半年多的時(shí)間，一個(gè)能與風(fēng)光秀麗的玉龍雪山相協(xié)調的歷史文化名城就留給了世人并成為世界文化遺產(chǎn)。麗江災后重建的經(jīng)驗說(shuō)明：只要充分尊重當地建筑的歷史風(fēng)格和原有的城鎮文脈格局，災后經(jīng)濟的可持續發(fā)展才能實(shí)現。農村、城市都有社會(huì )資本，這是歷史積淀而成的人與人、人與社會(huì )、人與政府、人與企業(yè)之間的多渠道的對話(huà)溝通機制和人們熟知的種種社會(huì )場(chǎng)景與文化習俗，利用和保護這一資源有助于災后重建和可持續發(fā)展。因此，城市規劃師和建筑師應在災后重建過(guò)程中注重保護自然資源和社會(huì )資本。

　　3、尊重普通百姓的利益。一要尊重普通百姓的愿望，不能簡(jiǎn)便地以基層干部的愿望來(lái)取而代之，更不能強制要求災區民眾服從領(lǐng)導干部的個(gè)人偏好。二要尊重基本產(chǎn)權。尊重房產(chǎn)權、宅基地的使用權、農田承包權，才能充分調動(dòng)產(chǎn)權人重建家園的積極性。三要尊重群眾重建工作的自主性和創(chuàng )造性。如羌族傳統的建筑形式和風(fēng)格是當地該民族群眾長(cháng)期在這一地震多發(fā)地帶與自然抗爭并實(shí)踐和諧相處的智慧的結晶。四要尊重已經(jīng)形成良性的就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。較普遍的農家樂(lè )就是一種促進(jìn)當地可持續發(fā)展的重要模式。建筑、規劃、基礎設施建設都要有助于這種模式持久穩定的發(fā)展。重建的城鎮要杜絕城市大馬路、大廣場(chǎng)、大草坪、大房子，杜絕少數官員偏愛(ài)的形象工程、標志性建筑，杜絕奢侈浪費。

　　三、策略

　　1、明確城鎮和農村災后原址重建與異地重建的程序和方針。城鄉災后重建規劃的編制應積極倡導以就地重建為主的策略。1949年至2007年我國一共發(fā)生15次破壞性地震，其中13次是就地重建，只有唐山和新疆烏恰是異地重建。事實(shí)證明，唐山異地重建的目標也沒(méi)有實(shí)現，老百姓還是愿意搬回來(lái)。就地重建的優(yōu)勢是場(chǎng)景熟悉、文化的聯(lián)系、自然資源的利用、基礎設施的低成本恢復，還有老百姓的心理情結等等。日本是地震多發(fā)國家，但是近一千年來(lái)，日本對受災城鎮都沒(méi)有實(shí)施異地重建。因為異地重建造成大量人口流出，地區經(jīng)濟活力下降，而且也很難得到當地全體百姓的同意。依據我國的相關(guān)標準規范和震后重建的實(shí)踐，就地重建完全可以通過(guò)現代的抗震技術(shù)克服地震次生災害造成的困難。我國地震烈度6-9度的地區占國土面積的60%，23個(gè)省會(huì )城市和三分之二人口達百萬(wàn)以上的城市分布在地震烈度在7度以上的高危險區域。同時(shí)，要明確什么是斷裂帶，什么樣的斷裂帶需要避讓一定的距離才能規劃建筑物。8級以上地震災區的地表通常會(huì )形成縱橫交叉的裂縫，但這些裂縫并不屬于發(fā)震斷裂帶，只要利用建筑抗震技術(shù)處理后就可建造建筑。相對于地震學(xué)、地質(zhì)學(xué)，建筑抗震是成熟的科學(xué)。

　　只有符合下列條件的少數村鎮才可異地重建：一是地震所造成的次生災害直接威脅某一塊建設用地，依照標準，將這一塊建設用地列為不適宜建設用地，可改為公園綠化用地；二是在震中受到嚴重破壞、而且位于風(fēng)景名勝區或自然保護區核心保護區內本來(lái)就應該搬遷的村莊；三是原來(lái)并未規劃、沿著(zhù)主干公路和城郊主干道兩側違章建設的“夾路村”，既存在嚴重交通隱患，本應搬遷的村莊；四是在地震中確實(shí)所有的農田和林地被泥石流沖毀，沒(méi)有任何生產(chǎn)資料可以利用，以后也不可能恢復農業(yè)生產(chǎn)的村莊才考慮移民搬遷。

　　2、盡快編制三類(lèi)規劃。一是要組織規劃、工程地質(zhì)、建筑抗震專(zhuān)家，在一周之內解決影響城鎮體系規劃編制的7個(gè)鎮15個(gè)鄉是原址重建還是移址重建以及合并的問(wèn)題；二是要在兩個(gè)星期內完成縣市域村鎮規劃，要確定交通、能源、水利、通訊、教科文衛等公用設施的空間布局等內容。規劃必須要有充分的依據，有可持續發(fā)展的判斷，對搬遷存在的巨大障礙和資金要有足夠的心理準備；三是城市和鎮總體規劃的回顧和修編，對口扶持城市規劃部門(mén)要盡快評估災區城鎮原有規劃，找出抗震、節能減排、污水、垃圾，防災設施、地方風(fēng)格等方面的問(wèn)題和缺陷，在評估的基礎上，建立項目庫。但是，現在的情況是，城鎮重建規劃還沒(méi)有著(zhù)手編制，就有了投資總額達一百多億的項目群。這不僅不符合《城鄉規劃法》和《災后重建規劃條例》（條例明確要求重建規劃要與城鄉規劃相銜接），而且還將會(huì )造成重建資金的浪費。

　　3、三年重建規劃與二十年城鎮總體規劃要在時(shí)間和內容上有機銜接，明確重建次序上的優(yōu)先。先農村重建，后城鎮重建；就地重建先行；交通便利的城鎮先行；先生命線(xiàn)工程，一般建筑后行；容易修復的建筑先修復，重建建筑后行。重建的時(shí)序是否準確關(guān)系到能否順利實(shí)現三年規劃的目標。只有少數符合前述四種類(lèi)型情況的村莊應有所避讓?zhuān)�其他都應當原地重建�?/P>

　　4、明確組織協(xié)調方式，防止無(wú)序混亂。一是四川、陜西、甘肅三省建設廳要按照三個(gè)規劃和項目庫落實(shí)實(shí)施力量，主動(dòng)開(kāi)展協(xié)調工作。二要防止政府大包大攬重建工作，扼殺市場(chǎng)主體的積極作用。政府不能包攬所有的建設項目。理想的狀態(tài)是產(chǎn)權擁有者聯(lián)合起來(lái)，采用招投標的形式尋找施工和監理企業(yè)，政府負責規劃和指導，并編制一個(gè)合同樣本，便于供需雙方明確各自的法律職責。三要注意重建資金安排的優(yōu)先次序，防止財政資金排擠民間資金。上級財政要讓下級財政，上級財政應當用于最基本的生命線(xiàn)基礎設施的建設和地質(zhì)災害治理的“抄底”；對口支援資金要讓社會(huì )認捐資金，對口支援不能搶建那些社會(huì )認捐資金愿意捐獻的項目，如學(xué)校、醫院等；認捐資金讓認建資金，因為后者不僅能攜帶重建資金包建、包質(zhì)量，更能彰現重建資金和人力資源援助渠道的廣泛性。

　　5、要建立信息發(fā)布公開(kāi)制度，防止后勤支持不力。一是各相關(guān)省建設廳要建立專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站，及時(shí)發(fā)布災區建材、器材等各類(lèi)建設物資和工程技術(shù)人員的需要。建設廳要成立城鄉重建規劃總指揮部，建設部將派員長(cháng)期駐扎四川，幫助協(xié)調城鄉重建工作。二是積極與相關(guān)部門(mén)溝通聯(lián)系，組織協(xié)調，做好上下左右的銜接。及時(shí)組織全國規劃建設的人力資源進(jìn)入災區現場(chǎng)，及時(shí)發(fā)布需求信息，及時(shí)組織國內外的對口援助。最艱難的，是要做好對口支援單位與當地黨政干部之間的協(xié)調。要把工作做實(shí)做細。三是災后重建工作必須充分依靠基層黨組織和村委會(huì )或基層組織，并調動(dòng)他們工作的積極性和有效性，防止“直接插手、包辦代替”而浪費寶貴的組織資源。

　　我相信，只要我們明確了城鄉重建規劃的指導思想，明確了任務(wù)和策略，明確了要克服的思想偏差，我們一定會(huì )取得重建規劃編制和實(shí)施的決定性勝利。