現在主要問(wèn)題在于，很多城市在編制自己的總體規劃時(shí)比較主觀(guān)

　　隨著(zhù)2013年底中央城鎮化工作會(huì )議的召開(kāi)，中國特色的城鎮化之路將在2014年開(kāi)始新的實(shí)踐。

　　記者日前就中國大城市、核心城鎮群的發(fā)展問(wèn)題，采訪(fǎng)了中國城市規劃設計研究院原院長(cháng)、中國工程院院士鄒德慈。

　　作為中國最好的規劃專(zhuān)家，鄒德慈在十多年來(lái)參加了首都總體規劃、上海發(fā)展戰略研討等30多個(gè)重要科技咨詢(xún)項目。在2013年中國工程院“中國特色城鎮化發(fā)展戰略”重大咨詢(xún)項目中，他領(lǐng)銜主持了“城鎮化發(fā)展的空間規劃與合理布局”和“中國特色城鎮化發(fā)展道路的總體戰略與對策(綜合報告)”等子課題的研究。

　　鄒德慈強調，中國城市必須實(shí)行清晰的分類(lèi)發(fā)展原則，中國600多個(gè)建制市在這一輪新型城鎮化浪潮中都應該擁有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上廣”一樣成為巨型城市。

　　大型中心城市與周邊地區的相互影響

　　記者：說(shuō)到城鎮化問(wèn)題，中國最好的榜樣恐怕就是京津冀、長(cháng)三角、珠三角這三大城市圈，您如何評價(jià)這三個(gè)區域？

　　鄒德慈：京津冀、長(cháng)三角、珠三角是我國規模最大、位置最重要的三個(gè)城鎮群。其中，無(wú)論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數量，長(cháng)三角是最大的一個(gè)?？偟膩?lái)說(shuō)，長(cháng)三角城鎮群既包括常規意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來(lái)增加的安徽。

　　目前，從中央到地方以及整個(gè)社會(huì )都非?？粗剡@三個(gè)大的城鎮群。這三個(gè)城鎮群以4%的國土面積，集聚了全國22.8%的總人口和37.5%的經(jīng)濟總量，人們就斷定城鎮群的發(fā)展形式較好?？墒?，三大城鎮群較大的規模與效益，也說(shuō)明現在全國城鎮的空間分布不均勻。

　　這三個(gè)城鎮群各具特點(diǎn)。比如，珠三角面積比長(cháng)三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬(wàn)平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬(wàn)平方公里左右，而長(cháng)三角則有十幾萬(wàn)平方公里的面積。所以，珠三角發(fā)展中要非常注意土地面積、人口數量等尺度的問(wèn)題，而一般人思考問(wèn)題，常常離開(kāi)尺度。

　　珠三角還有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是緊連港澳?？紤]珠三角城鎮群?jiǎn)?wèn)題，一定要把港澳囊括進(jìn)來(lái)。要正視香港的帶動(dòng)作用。這是珠三角與長(cháng)三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點(diǎn)，是珠三角的優(yōu)勢。

　　隨著(zhù)2013年底中央城鎮化工作會(huì )議的召開(kāi)，中國特色的城鎮化之路將在2014年開(kāi)始新的實(shí)踐。在這三個(gè)區域內，中心城市對周邊的影響是什么樣的？

　　鄒德慈：在京津冀地區，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒(méi)有充分發(fā)揮優(yōu)勢互補。京津距離較近，但兩個(gè)城市的職能、在國家的地位上有很大差異。北京是國家的首都，是全國政治中心的地位毋庸置疑，同時(shí)也是科技、文化中心和國際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國際港口城市、北方經(jīng)濟中心。但在發(fā)展過(guò)程中，天津與北京有一定的競爭和矛盾。

　　河北，各方面都在為北京、天津服務(wù)，產(chǎn)生著(zhù)一種“虹吸”作用，長(cháng)期以來(lái)不能得到很好的發(fā)展。

　　近幾年，河北在自己的發(fā)展戰略中，已經(jīng)認識到如何更好地處理與京津的關(guān)系，現在盡量利用北京，著(zhù)力發(fā)展環(huán)首都經(jīng)濟圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱(chēng)的三河、大廠(chǎng)、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區位優(yōu)勢發(fā)展自己的經(jīng)濟。

　　同樣，長(cháng)三角地區的輻射范圍也在不斷擴大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經(jīng)濟帶。

　　珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門(mén)，輻射兩廣、海南。不過(guò)，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發(fā)展起來(lái)了，但是粵北、粵西等地還沒(méi)有得到很好的發(fā)展。

　　我們要正確認識到，現在城鎮群對周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區的發(fā)展，甚至更為復雜的互動(dòng)影響關(guān)系，尤其是大城市對周邊的影響。比如，全國經(jīng)濟發(fā)展水平位于前50位的城市，它們對周邊地區的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動(dòng)作用，有些則是抑制了周邊的發(fā)展。要具體問(wèn)題具體分析。

　　城鎮群發(fā)展存在體制性障礙

　　記者：說(shuō)到中心城市對周邊的負面影響，恐怕京津冀地區是非常典型的例子，您對這個(gè)區域的一體化發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：首先，加強生態(tài)環(huán)境綜合治理，進(jìn)一步提升京津冀城鎮群參與國際競爭能力，強化其對周邊區域和“三北”地區的輻射帶動(dòng)作用，以自主創(chuàng )新和經(jīng)濟結構調整引領(lǐng)國家發(fā)展方式轉型，是當前的重要任務(wù)。

　　同時(shí)，要認識到中心城市過(guò)度集聚、區域一體化程度不足、生態(tài)環(huán)境惡化，是制約京津冀與其他地區聯(lián)動(dòng)發(fā)展的突出問(wèn)題。

　　我們要以首都新機場(chǎng)建設為契機，打造京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作區，啟動(dòng)首都經(jīng)濟圈建設；嚴格控制北京建設用地增長(cháng)邊界，逐步引導首都職能區域化，強化首都南部地區發(fā)展，構筑面向區域的空間格局。繼續強化天津濱海新區的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用，依托“雙城雙港”空間格局，構建輻射帶動(dòng)內陸地區發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系和交通運輸體系。加快河北環(huán)京津區域城鎮發(fā)展，積極參與區域產(chǎn)業(yè)分工，整體上形成首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工體系。

　　要推進(jìn)區域性基礎設施建設。在京津外圍地區特別是首都機場(chǎng)、新機場(chǎng)地區構建大型綜合交通樞紐，打造面向區域的多交通方式緊密銜接的綜合節點(diǎn)。推動(dòng)城鎮群、都市區內部軌道設施建設，完善一體化發(fā)展的設施支撐。

　　并且，還要做好區域生態(tài)共育、環(huán)境共建。統籌考慮區域對水資源的不同保障需求，共建區域性調蓄水庫等重大設施。逐步完善區域生態(tài)保障，合理構建補償機制，實(shí)現生態(tài)脆弱地區的資源共同保護與生態(tài)條件改善。重點(diǎn)健全北京與河北、內蒙古等地區的區域生態(tài)保育補償機制，構筑首都經(jīng)濟圈生態(tài)安全格局，并加強對環(huán)首都貧困地區的發(fā)展扶持，提升欠發(fā)達地區發(fā)展水平。

　　記者：在三大城市圈以外，近年來(lái)成渝城鎮群、長(cháng)江中游城鎮群等都得到了很大關(guān)注，對于所有這些重要的城鎮群，您認為它們下一步發(fā)展的障礙是什么？

　　鄒德慈：把四川、重慶合成一個(gè)“成渝城鎮群”，顯然看到了二者之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。但是，現在看來(lái)，成渝城鎮群的發(fā)展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協(xié)同發(fā)展。

　　另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領(lǐng)導的因素。雙方的領(lǐng)導者作為決策者，對自己省區的發(fā)展起著(zhù)不可忽視的作用。

　　成渝、長(cháng)江中游城鎮群，包括三大城市圈，都是按照經(jīng)濟、交通、社會(huì )聯(lián)系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開(kāi)，由于行政體制的不同，在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了極大的影響，尤為明顯的體現在房?jì)r(jià)上，燕郊的房?jì)r(jià)與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問(wèn)題是一個(gè)共性的問(wèn)題，需要從國家層面協(xié)調。

　　我認為，城鎮群當前的發(fā)展，需要統一的協(xié)調機制，只有較好的協(xié)調機制，才能解決城鎮群內部各城市、區域之間的協(xié)作與聯(lián)系，發(fā)揮它們的優(yōu)勢，避免出現惡性競爭與矛盾。

　　目前來(lái)看，還沒(méi)有形成較好的協(xié)調機制?？缡〉膮^域協(xié)調必須由國家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協(xié)調的。

　　只要大家形成共識，不同區域之間的行政割裂問(wèn)題是可以協(xié)調的。關(guān)鍵是需要一個(gè)機制。如何解決這個(gè)問(wèn)題，目前還不明朗。

　　當前的新型城鎮化已經(jīng)提到國家層面高度。說(shuō)到底，需要有一個(gè)具有統一協(xié)調能力的機構，要協(xié)調不同群體間的利益關(guān)系。我相信中央已認識到了這些問(wèn)題，也會(huì )逐步解決。

　　當前，對于城鎮群、區域一體化發(fā)展來(lái)講，快速發(fā)展的高鐵交通是一個(gè)非常有利的事情。

　　不能都追趕大城市

　　記者：三大城市圈，加上成渝、長(cháng)江中游，您對這五大核心城鎮群這一步發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：五大核心城鎮群，是我國參與國際競爭和分工的核心區域，是引領(lǐng)全國社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，是最重要的人口和經(jīng)濟密集區，當前核心任務(wù)是率先轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，調整優(yōu)化經(jīng)濟結構，提升參與全球分工與競爭的能力。

　　若想取得進(jìn)一步的發(fā)展，必須推進(jìn)“巨型城市”---一般是指人口規模超過(guò)800萬(wàn)至1000萬(wàn)的特大城市---的職能提升和空間格局優(yōu)化，強化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國際化職能發(fā)展，提升其在世界城市體系中的地位。構建面向區域的開(kāi)放性空間布局，推動(dòng)中心城市的功能和人口疏解，避免過(guò)度集聚發(fā)展導致的“城市病”。

　　需要建立城鎮群內部協(xié)調機制，加強區域內城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小城鎮群內部差距，推進(jìn)區域一體化發(fā)展，進(jìn)而提高區域的整體競爭力。

　　應該積極探索這類(lèi)地區農村集體土地流轉制度，減少工礦建設空間和農村生活空間，適當擴大服務(wù)業(yè)、交通、城市居住、公共設施空間，擴大綠色生態(tài)空間?？刂瞥鞘新訑U張、工業(yè)遍地開(kāi)花和開(kāi)發(fā)區過(guò)度分散，促進(jìn)城市集約緊湊發(fā)展。

　　要按照省內外進(jìn)城務(wù)工人員市民化平等原則，積極推進(jìn)城鎮群地區進(jìn)城務(wù)工人員的市民化，盡量避免發(fā)生進(jìn)城務(wù)工人員區域歧視現象。

　　此外，應該建立以生態(tài)環(huán)境為核心的城鎮群生態(tài)保護機制，具體包括制定區域生態(tài)安全體系的管理法規，建立區域排放總量控制與市場(chǎng)交易機制，建立排污權交易市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機制完善平等和高效的區域生態(tài)補償機制。