北京的發(fā)展日新月異，但人口資源環(huán)境壓力也日益嚴峻。2014年初，在北京轉型發(fā)展關(guān)鍵期，習近平總書(shū)記考察北京，對做好北京發(fā)展和管理工作，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展做出了重要指示?？倳?shū)記的指示就是我們的工作綱領(lǐng)，更好破解首都發(fā)展難題的大幕拉開(kāi)了。本市從規劃入手，迅速開(kāi)展了《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》修改工作。全國政協(xié)委員、市規劃委主任黃艷就修改中的重點(diǎn)和亮點(diǎn)進(jìn)行了解析。

　　本次總規修改有哪些亮點(diǎn)

　　黃艷介紹，此次總規修改，將以往“靜態(tài)藍圖式”的以增長(cháng)擴張為主的規劃，轉變?yōu)?ldquo;動(dòng)態(tài)評估式”的“戰略加實(shí)施”的規劃，以保持總體規劃對城鄉發(fā)展建設的宏觀(guān)指導作用。

　　建設用地堅決做“減法”

　　以人口資源環(huán)境承載能力為底線(xiàn)，倒逼城市功能調整、規?？刂?、結構優(yōu)化和質(zhì)量提升。也就是說(shuō)，以人口控制目標和水資源、大氣、綠色空間等資源環(huán)境承載能力作為剛性約束條件，反算確定城鄉建設用地總量，提出了城鄉建設用地規模和開(kāi)發(fā)強度的控制目標——在現狀建設用地的基礎上“瘦身減量”。為了實(shí)現減量目標，要統籌城鄉土地利用，通過(guò)嚴格控制新增用地，騰退低效建設用地尤其是集體建設用地，挖潛存量用地。

　　確定統一的城市發(fā)展各項指標

　　以往，由于角度、出發(fā)點(diǎn)、標準不同，導致不同規劃的指標存在矛盾和沖突的現象，特別是經(jīng)濟發(fā)展與人口控制、建設用地增長(cháng)、生態(tài)環(huán)境保護的各項指標往往各說(shuō)各話(huà)，發(fā)展目標難以一致。此次總規修改以確定核心指標為契機，重點(diǎn)研究各項發(fā)展指標之間的關(guān)系和規律，與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、土地利用規劃以及正在編制的生態(tài)環(huán)境總體規劃進(jìn)行充分銜接，確定了統一的城市發(fā)展各項指標。

　　城市規劃向城鄉規劃轉變

　　一方面，要改變長(cháng)期以來(lái)對集體建設用地缺乏管控的局面，徹底遏制城市“攤大餅”無(wú)序蔓延的狀況。黃艷說(shuō)，集體建設用地的快速增長(cháng)、粗放蔓延是導致總建設用地規模大、增長(cháng)快，城鄉建設用地約束性指標突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。因此，要提出集體建設用地分區域、分階段的調控規模，確定規劃布局的原則和用地標準。同時(shí)研究配套完善相關(guān)實(shí)施政策和監管機制框架，強化城鎮建設用地新增和低效集體建設用地騰退改造的統籌實(shí)施。

　　另一方面，加強公共服務(wù)、基礎設施的城鄉統籌規劃，解決農村地區基礎設施建設滯后的問(wèn)題。

　　京津冀“規劃一張圖”

　　此次總規修改，與河北、天津等地規劃部門(mén)加強合作，提出了構建京津冀分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò )和城鎮走廊的初步思路，明確北京對接區域發(fā)展的重點(diǎn)方向。其中重點(diǎn)是加強北京與周邊地區規劃統籌，組織初步建立“京津冀空間基礎數據平臺”，促進(jìn)形成京津冀區域“規劃一張圖”，為構建科學(xué)合理的區域城鎮群功能體系、生態(tài)安全格局和基礎設施建設打好基礎。

　　全市劃分為生態(tài)紅線(xiàn)區、集中建設區和緩沖區

　　此次總規修改，將“劃定城市增長(cháng)邊界”和“生態(tài)保護紅線(xiàn)”作為一項核心內容，通過(guò)“兩線(xiàn)”劃定，將全市劃分為生態(tài)紅線(xiàn)區、集中建設區和緩沖區，并同步研究明確各區的目標定位、發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)施策略，實(shí)現全市“兩線(xiàn)三區”的全域空間管制，以此來(lái)加強對生態(tài)安全格局的保護和城鄉建設的管控。

　　如何破解北京的突出問(wèn)題

　　黃艷表示，此次總規修改堅持以問(wèn)題為導向，核心、重點(diǎn)問(wèn)題在哪里，規劃修改的重點(diǎn)就在哪里。

　　緩解交通擁堵嚴控人口規模

　　黃艷說(shuō)，緩解交通擁堵必須標本兼治。

　　一是加強源頭調控，加快轉變城市發(fā)展方式。關(guān)鍵是嚴格控制城市規模尤其是人口規模，降低出行總量。

　　二是進(jìn)一步優(yōu)化城市功能和空間布局。從嚴控制中心城建設增量，疏解和優(yōu)化中心城功能；提升新城產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)發(fā)展水平和城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)新城有序承接中心城功能和人口的轉移。

　　三是促進(jìn)城市功能與交通設施的協(xié)調發(fā)展。重點(diǎn)加強公共交通對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區、大型居住區的支撐能力，實(shí)現軌道交通與周邊城市功能的有效銜接，促進(jìn)職住均衡。

　　四是大力發(fā)展公共交通，形成高標準、現代化綜合交通體系規劃，引導和調控交通出行結構。根據不同地區居民出行需求和特征，因地制宜地構建多層次、多樣化的公共交通服務(wù)體系，提高公共交通樞紐建設水平與換乘效率。

　　五是逐步建立和完善交通需求管理政策和全社會(huì )共同參與的公共治理體系。尤其是要加強小汽車(chē)擁有、使用、停車(chē)等需求管理的政策機制，引導和規范出行方式，切實(shí)降低小汽車(chē)的使用強度，不斷改善出行環(huán)境。

　　大氣治理增加年均pm2.5

　　濃度核心規劃指標

　　黃艷介紹，本次總規修改十分重視大氣污染問(wèn)題，重點(diǎn)增加了年均pm2.5濃度這項核心規劃指標，提出到2020年pm2.5年均濃度要實(shí)現下降30%左右，到2030年實(shí)現空氣質(zhì)量達標，為35微克/立方米。

　　黃艷說(shuō)，從大氣污染成因分析來(lái)看，污染排放量大和不利的客觀(guān)環(huán)境條件是主導因素，排放源則主要集中在燃煤、機動(dòng)車(chē)、工業(yè)和揚塵4大重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，壓減燃煤、控車(chē)減油、治污減排、清潔降塵等關(guān)鍵性工作在本次總規修改中也有重要體現。

　　一是調整能源消費結構。提出了城鄉統籌的清潔能源指標，在2020年全市清潔能源比重應達到90%以上，其中農村地區在2020年達到25%以上，遠期達到50%以上。二是改善區域生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)在城市通風(fēng)走廊、綠道、河流水系和濕地等具有重要生態(tài)價(jià)值的地區加強生態(tài)建設，不斷提高平原區森林覆蓋率。三是加強綜合調控和精細化管理，包括嚴格控制機動(dòng)車(chē)保有量和出行總量，提高項目環(huán)境準入標準和污染排放標準，加強施工揚塵監管等。

　　以鄉鎮為基礎劃定規劃實(shí)施單元

　　黃艷介紹，在以往的規劃中，城市和鄉村交接的地區，土地規劃、公共服務(wù)、基礎設施建設投入都是兩條線(xiàn)，沒(méi)有統籌起來(lái)。本次總規修改就要針對這一區域，統籌明確人口、用地、產(chǎn)業(yè)、綠化、基礎設施等各方面的規劃目標，提出發(fā)展策略。重點(diǎn)是劃定以鄉鎮為基礎的規劃實(shí)施單元，實(shí)現統一規劃、統籌實(shí)施和統籌管理。

　　城市設計要體現

　　“古都味、東方韻、國際范”

　　黃艷介紹，本次總規修改提出，要進(jìn)一步明確北京整體城市設計原則和實(shí)施管理策略。一是要正確處理好傳統和現代、繼承和發(fā)展的關(guān)系，將體現地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌作為長(cháng)期的城市建筑設計原則和目標，明確首都城市建筑整體風(fēng)貌的要求。正如專(zhuān)家提出，北京的城市建設要體現“古都味、東方韻、國際范”。

　　二是要探索將城市設計有效納入到現行的城市規劃設計管理體系，劃定舊城、11個(gè)新城、商務(wù)區、文化區、特色街區、新區等城市設計分區，并針對建筑體量、尺度、風(fēng)格、色彩、形式、材料等方面制定明確的城市設計要求和管理原則，在城市設計階段明確提出建設地區的地域特色、文化特征以及環(huán)保、綠色等要求。

　　怎么調整疏解非首都功能

　　當前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家一項重大的發(fā)展戰略。黃艷說(shuō)，本次總規修改要重點(diǎn)梳理和細化首都功能和非首都功能，優(yōu)化城市功能體系和產(chǎn)業(yè)空間布局。

　　構建分工合理的

　　多中心網(wǎng)絡(luò )和城鎮走廊

　　黃艷介紹，一是深入研究首都功能在空間上的分布特征，加強對首都功能在空間上的支撐。二是加大不符合首都城市戰略定位的城市功能的調整疏解力度。重點(diǎn)對全市各級各類(lèi)產(chǎn)業(yè)功能區發(fā)展情況進(jìn)行評估，并分級、分區、分類(lèi)提出提升、優(yōu)化、清退的差異化政策措施。三是加強京津冀區域規劃合作，為非首都功能向區域疏解創(chuàng )造有利條件。積極構建分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò )和城鎮走廊。重點(diǎn)加強與曹妃甸、新機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區、京津合作示范區等的規劃對接。

　　在生態(tài)保護上有哪些突破

　　“加強生態(tài)保護與環(huán)境改善是本次總規修改面臨的關(guān)鍵任務(wù)和難點(diǎn)問(wèn)題。”黃艷說(shuō)，首先要將“劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)”作為一項核心內容，為構建全市乃至區域層面的生態(tài)安全格局打下十分重要的基礎。

　　初步劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)

　　占市域面積70%

　　黃艷介紹，從2014年的初步梳理來(lái)看，北京市“山水林田湖”現狀生態(tài)資源的總量約達1萬(wàn)平方公里，占市域面積的61%。本次總規修改則根據山區和平原區不同的生態(tài)資源基礎、保護目標，整合現狀生態(tài)用地、法定生態(tài)控制地區和規劃重要生態(tài)空間三部分要素，初步劃定了全市層面的生態(tài)保護紅線(xiàn)，總面積約占市域的70%。黃艷表示，2015年還將進(jìn)一步細化各區縣層面的生態(tài)保護紅線(xiàn)。

　　研究建設環(huán)首都“國家公園環(huán)”

　　黃艷說(shuō)，此次總規修改，將聯(lián)合天津、河北，統籌研究京津冀區域生態(tài)承載能力，加強規劃協(xié)作，共同建設和維護區域性重要生態(tài)廊道，構建完整的區域生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò )。

　　目前，正在密切對接國家層面的各項規劃，積極研究在北京與周邊的跨界地區選址建設環(huán)首都“國家公園環(huán)”，將與北京市內第一道綠化隔離地區的“城市公園環(huán)”、第二道綠化隔離地區的“郊野公園環(huán)”共同構成北京及東南部平原區的三道公園綠地體系。