對于經(jīng)濟發(fā)達地區實(shí)力日漸壯大的特大鎮來(lái)說(shuō)，培育發(fā)展城市群和新生中小城市的呼聲不斷上漲。國家“十三五”規劃綱要明確提出，要加快發(fā)展中小城市和特色鎮，各地也紛紛開(kāi)始醞釀地方版的新生中小城市發(fā)展培育方案。

　　日前，國家發(fā)展改革委組織編寫(xiě)的《國家新型城鎮化報告2016》正式出版。這是發(fā)改委第二次發(fā)布中國城鎮化發(fā)展年度進(jìn)展的官方報告。

　　國家發(fā)改委發(fā)展規劃司相關(guān)負責人近日對此報告進(jìn)行解讀時(shí)表示，今年要重點(diǎn)培育發(fā)展城市群和新生中小城市，其中，在推進(jìn)特大鎮擴權賦能方面，要推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務(wù)標準建設發(fā)展。

　　值得注意的是，此舉為特大鎮的發(fā)展提供了新的機遇和發(fā)展方向。有業(yè)內人士表示，把培育發(fā)展城市群和新生中小城市作為重點(diǎn)推進(jìn)的項目是對城鎮化的正確解讀，是對城鎮化發(fā)展方向的明確定位。

　　中國行政體制改革研究會(huì )城市治理研究中心副主任、上海財經(jīng)大學(xué)教授何精華在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)也指出，城市化是世界性的大趨勢，順應了經(jīng)濟增長(cháng)的規律，可以更好地發(fā)揮信息化社會(huì )資源的集聚效應。

　　城鎮化發(fā)展新契機

　　有數據顯示，我國東部沿海城市的一些特大鎮，如龍港、虎門(mén)等地，人口規模已超50萬(wàn)以上，工業(yè)產(chǎn)值和全年的財政收入遠遠超過(guò)中西部很多縣甚至地級市的水平。以龍港鎮為例，總人口達50萬(wàn)。2015年，全鎮實(shí)現生產(chǎn)總值226.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407.8億元，財政總收入23.2億元。

　　2014年11月20日，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)2014第51號文件《關(guān)于調整城市規模劃分標準的通知》，新標準將城市劃分為五類(lèi)七檔，其中，城區常住人口50萬(wàn)至100萬(wàn)的城市為中等城市；城區常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市；城區常住人口20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為ⅰ型小城市;20萬(wàn)以下的城市為ⅱ型小城市。

　　經(jīng)濟實(shí)力雄厚、人口規模達到50萬(wàn)以上的特大鎮，依然還是叫鎮。對于這些特大鎮來(lái)說(shuō)，發(fā)展肯定受到了種種制約。據了解，一個(gè)特大鎮，無(wú)論再大，公務(wù)員編制也就幾十人，但卻要負擔起總人口相當于地級市人口數量的公共服務(wù)。其中的辛苦，可想而知，這就相當于典型的“小馬拉大車(chē)”、“大腳穿小鞋”。

　　國家發(fā)改委副主任胡祖才曾對媒體表示，我們必須清醒地認識特大鎮進(jìn)一步發(fā)展存在的制約，尤其是體制機制的“瓶頸”。

　　有專(zhuān)家指出，我國的城市發(fā)展和國外的城市相比，大城市并不差，差距在中小城市上。因此，未來(lái)城鎮化的重要任務(wù)就是培育新生中小城市。

　　何精華告訴記者，在我國，重點(diǎn)培育發(fā)展城市群和新生中小城市與我國所處的發(fā)展階段有關(guān)。

　　“在城市網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展的大趨勢及互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達的現代社會(huì )中，任何城市的發(fā)展都與其所處的廣闊腹地及各種資源的支撐具有密不可分的關(guān)系。在高度城市化的時(shí)代，任何城市都是世界城市網(wǎng)絡(luò )中的一個(gè)節點(diǎn)，需要與周邊的城市形成密切的合作關(guān)系，需要在區域空間規劃、生態(tài)環(huán)境保護、城際交通基礎設施諸方面形成合力，謀求協(xié)調發(fā)展，故城市群的發(fā)展成為歷史的必然。”何精華表示，而新生的中小城市則與特大型城市在解決各種資源配置方面形成互補作用，可以承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉移、人口疏散及經(jīng)濟輻射，緩解大城市在社會(huì )治理、交通、住房、教育等公共服務(wù)資源短缺諸方面的矛盾方面，可以發(fā)揮獨特作用，從而形成大城市不可或缺的支撐體系。

　　事實(shí)上，“2017年《政府工作報告》在部署今年工作時(shí)，明確指出，支持中小城市和特色小城鎮發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。”中研普華研究員于帆在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)指出，當前，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展正處在爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段，加快培育和發(fā)展新生中小城市，可以有力推動(dòng)我國新型城鎮化建設，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )健康協(xié)調發(fā)展。

　　不過(guò)，有專(zhuān)家提醒，培育新生中小城市，不是簡(jiǎn)單地改名字，更重要的是要探索城市的新型管理模式，不能簡(jiǎn)單地“升格、翻牌，大幅增加管理人員”，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務(wù)”的新型管理模式。

　　發(fā)展瓶頸亟待破解

　　值得注意的是，特大鎮的發(fā)展逐漸受到現有體制機制的束縛，普遍存在的“小馬拉大車(chē)、大腳穿小鞋”的問(wèn)題亟待破解。

　　此次發(fā)改委提出的擴權賦能方向頗為引人關(guān)注。具體而言，就是推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務(wù)標準建設發(fā)展。

　　“要推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，可能會(huì )遇到一些問(wèn)題。”不過(guò)，何精華也指出，首先是人口流出地與人口流入地政府之間公共服務(wù)的權責關(guān)系如何梳理的問(wèn)題；其次是基層政府公共服務(wù)的事權與財權如何匹配的問(wèn)題；三是民眾的公共服務(wù)需求日趨多樣性化、個(gè)性化與基層政府公共服務(wù)能力不足的矛盾如何解決的問(wèn)題。

　　對于如何解決前述問(wèn)題，何精華認為，一是重新設計公共服務(wù)資源按人口實(shí)際生活的居住地配置的制度安排，以此為依據梳理人口流出地與人口流入地的政府權責關(guān)系，從而革除過(guò)去按戶(hù)籍所在地配置公共服務(wù)資源不合理的傳統制度積弊。二是界定基層公共服務(wù)的事權與財權關(guān)系，主要是建立政府公共服務(wù)的事權清單與責任清單以及與之匹配的財源保障體系。三是明確基層政府公共服務(wù)的提供責任，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì )資本與市場(chǎng)機制，不斷增強政府公共服務(wù)的供給能力。

　　除此之外，廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)系副教授丁長(cháng)發(fā)亦認為，按照常住人口來(lái)配置公共服務(wù)、建設城市基礎設施，是一個(gè)市場(chǎng)化的舉措。他表示，不管是公共產(chǎn)品的供給，還是基礎設施建設，最核心的還是錢(qián)的問(wèn)題，也就是涉及到特大鎮財政的留成問(wèn)題。

　　于帆也認為，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，遇到的最大瓶頸是財政問(wèn)題。這也是“跑部錢(qián)進(jìn)”的亂象所反映出來(lái)的問(wèn)題。

　　“現行的中央、省區、縣市的事權配置按照‘強國虛省實(shí)縣市’的事權配置結構，大體表現為‘四二四’的比例結構，但是財權配置大多實(shí)行的是‘五四一’的比例結構，背后則是財政留成與行政等級劃分緊密的關(guān)系，這導致縣市發(fā)展嚴重受到抑制。推動(dòng)公共服務(wù)的轉變，針對的也就是這一現狀。”于帆說(shuō)。

　　于帆認為，按照“強國虛省實(shí)縣市”的事權配置結構，在財政結構上應當作相應的調整，將現行的中央、省區、縣市的“五四一”的財政比例結構進(jìn)行調整，比如調整為與事權相匹配的“四二四”的財政比例結構。

　　丁長(cháng)發(fā)表示，現有的體制之下，財政留成與行政等級劃分是緊密聯(lián)系的，特大鎮經(jīng)過(guò)上交到省、市、縣后，自身留下的錢(qián)能否與需要提供的公共服務(wù)、城市基礎設施相匹配，這才是至關(guān)重要的。