一、城市化的本質(zhì)是什么?

　　按照維基百科的定義，城市化是隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)結構不斷升級過(guò)程中是農業(yè)勞動(dòng)力像非農產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)、農村人口向城市地區集聚居住，以及整個(gè)社會(huì )不斷適應這一變化的過(guò)程。我特別關(guān)注后面這句話(huà)，"整個(gè)社會(huì )不斷適應這一變化的過(guò)程"。按我的理解，所謂整個(gè)社會(huì )不斷適應這一變化的過(guò)程，主要是制度上不斷改革完善，適應人口流動(dòng)的過(guò)程，這一點(diǎn)在中國格外重要，因為中國過(guò)去有著(zhù)阻礙城鄉之間要素自由流動(dòng)的城鄉分割體制，這一體制雖然在過(guò)去近四十年的改革過(guò)程中有所改進(jìn)，但尚未根本改變。

　　我國改革開(kāi)放后保持了年均9%以上的高速增長(cháng)，也帶來(lái)了城市化水平的持續提高，平均每年提高約1.04個(gè)百分點(diǎn)，有人說(shuō)我們用幾十年時(shí)間，走過(guò)了一些發(fā)達國家上百年的城市化進(jìn)程。在這個(gè)過(guò)程中，農村勞動(dòng)力向非農產(chǎn)業(yè)配置，以及農村土地資源向非農產(chǎn)業(yè)和城市地區配置的中國特色方式，在一定程度上降低了非農產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展的成本，在中國工業(yè)化和城市化過(guò)程中扮演了非常積極的作用，但也導致了一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，與我們的制度改革還不能很好適應城市化快速發(fā)展是密切相關(guān)的。所以，理解中國的城市化問(wèn)題，不能只看到城市建設、城市規劃、基礎設施等技術(shù)問(wèn)題，更主要的是制度改革問(wèn)題。今天主要介紹兩個(gè)方面的制度改革問(wèn)題。

　　二、戶(hù)籍制度改革

　　我國目前外出打工就業(yè)的農民有2億多人。還有近1億已經(jīng)擁有城鎮戶(hù)籍，在不同城市之間轉移就業(yè)的城市人口，這些人總體上是從小城鎮、中小城市向更大城市轉移就業(yè)的人群，文化層次相對較高，很多都是大學(xué)畢業(yè)生。為了便于城市人口管理，使這些流動(dòng)人口能夠享受更加公平的公共服務(wù)，國務(wù)院出臺了戶(hù)籍制度改革的決定，要求除特大城市之外的城市放開(kāi)落戶(hù)限制，特大城市以上的城市也要設立公開(kāi)透明的落戶(hù)條件，讓流動(dòng)人口對能否落戶(hù)有穩定的預期。除此以外，還實(shí)行了針對流動(dòng)人口的零門(mén)檻居住證制度，試圖通過(guò)居住證制度，使那些在城鎮居住但沒(méi)有本地城鎮戶(hù)口的常住人口，能夠享受子女就學(xué)、基本醫療等基本公共服務(wù)。由于我們在制度上已經(jīng)基本不限制基于就業(yè)的流動(dòng)，因此戶(hù)籍制度改革和居住證制度改革，本質(zhì)上是想要解決的是流動(dòng)人口的公共服務(wù)待遇問(wèn)題。

　　但從戶(hù)籍制度改革和居住證制度實(shí)施的實(shí)際情況看，各地的做法并沒(méi)有完全達到國務(wù)院文件的要求，有的城市落戶(hù)門(mén)檻不僅沒(méi)降低，反而進(jìn)一步提高了，有的甚至還以各種名目往外趕人，有的城市居住證領(lǐng)取還設置了名目不同的門(mén)檻。在我看來(lái)，這些打折扣的做法，問(wèn)題不在于沒(méi)有不折不扣地貫徹國務(wù)院文件要求，更主要的在于有違公平正義的核心價(jià)值觀(guān)要求。因為作為一個(gè)城市勞動(dòng)者，不管他(她))是不是擁有本地戶(hù)口，他們對本地經(jīng)濟和財政收入的貢獻，與擁有戶(hù)口的本地勞動(dòng)者是完全一樣的，本質(zhì)上應該享受與當地戶(hù)籍人口完全同等的社會(huì )待遇。不給就是歧視，不給就是不公。由于很多城市還將購車(chē)、買(mǎi)房等與戶(hù)籍掛鉤，進(jìn)一步造成了對非戶(hù)籍常住人口的不便，使得這群人對現行制度和政策的積怨日深，不利于社會(huì )和諧穩定，需要進(jìn)一步放開(kāi)限制、降低門(mén)檻，促進(jìn)流動(dòng)人口的市民化。

　　三、土地制度的改革

　　與城市化相關(guān)的土地制度主要有兩個(gè)方面，一是城市建設用地的供給制度，二是農村土地制度的改革。

　　從城鄉建設用地制度看，出于對耕地保護的需要，我國對城鎮建設用地實(shí)行嚴格的中央計劃管理制度，各地的建設用地數量由國土資源部代表中央政府進(jìn)行計劃分配額度的管理，這是我國改革開(kāi)放后保留的少有的計劃配給領(lǐng)域。由于地方政府在計劃額度基礎上壟斷了土地一級市場(chǎng)以及相應的土地出讓收益，這一制度對控制建設用地占用規模、保護耕地、增加地方財政收入等起到了積極作用。由于建設用地配給規模不能完全滿(mǎn)足地方政府工業(yè)和城市建設用地的需求，在不占用耕地基礎上，國土資源部在一些地區開(kāi)展了"增減掛鉤"試點(diǎn)，就是農村建設用地減少規模與城鎮建設用地增加規模掛鉤，按額度給了地方政府騰出建設用地，復墾后相應增加城鎮建設用地的規模和自主權，實(shí)現了耕地不減少，建設用地增加的目的。在此基礎上衍生了重慶的地票制度，使農村建設用地減少形成的城鎮建設用地額度，可以在地票交易所交易，城鎮建設用地需求方可以在地票交易所購買(mǎi)相應的建設用地額度。這一做法更好地發(fā)揮了市場(chǎng)機制作用，提高了增減掛鉤機制下建設用地額度的市場(chǎng)配置效率，為農民提供了建設用地的市場(chǎng)化有償退出機制。為了鼓勵各地使在當地就業(yè)的外來(lái)農業(yè)轉移人口落戶(hù)并享受與當地居民同等的公共服務(wù)，國土資源部有開(kāi)展了建設用地規模與落戶(hù)人數掛鉤的機制，使得那些落戶(hù)外來(lái)人口較多的城市也能相應得到較大的建設用地計劃額度。這些建設用地制度的改進(jìn)雖然在計劃供應剛性基礎上增加了彈性，在一定程度上更好滿(mǎn)足了不同地區城市建設用地的需求，但也存在以下突出問(wèn)題。

　　一是計劃配置土地資源導致的資源錯配問(wèn)題。一些發(fā)展較快、流入人口較多的城市不能得到相應的建設用地資源匹配，加之對超大城市和特大城市實(shí)施控制制度，而這些城市吸納外來(lái)人口更多，導致超大城市、特大城市建設用地緊張，地價(jià)持續攀升，房?jì)r(jià)高企。

　　二是增減掛鉤機制下形成的建設用地配置效率偏低。由于增減掛鉤形成的建設用地規模只能在縣域范圍內進(jìn)行配置，主要配置在縣城或小城鎮，那些成長(cháng)較快、用地效率更高的城市不一定能得到增減掛鉤的建設用地規模，降低土地資源配置的整體效率，如果能在全省范圍內進(jìn)行配置或交易，可以大大提高這一效率。

　　三是增減掛鉤制度導致多地實(shí)行趕農民上樓的強制行為。為了獲取農村建設用地復墾帶來(lái)的城鎮建設用地增加，很多地方以城鎮化的名義將農民趕進(jìn)樓房，以獲得農村建設用地容積率提高帶來(lái)的城鎮建設用地增加及其利益。導致農村變樣成為"城鎮"，農民生產(chǎn)生活也帶來(lái)諸多不便。

　　四是城市低效用地或廢舊用地再開(kāi)發(fā)受到現有土地出讓方式和用途管制的制約，增加了難度。

　　從農村宅基地和承包地制度看，通過(guò)實(shí)行農地"兩權分離"和"三權分離"，農民承包地流轉的制度基礎基本建立，有利于耕地通過(guò)流轉實(shí)現適度規?；?、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農業(yè)現代化水平，促進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)城農民也可以通過(guò)轉讓出租、入股等不同方式，獲得相應的財產(chǎn)性收入。進(jìn)城農民不用的農村住宅和宅基地，也可以通過(guò)出租、入股、有償退出等不同形式，獲得相應的用益物權收入。這些制度性改進(jìn)和安排，有利于提高農村土地資源的配置效率和效益。

　　但是，這一基于農村土地集體產(chǎn)權性質(zhì)不變的產(chǎn)權改革舉措，依然存在一些問(wèn)題。

　　一是產(chǎn)權流轉合約存在期限偏短，穩定性不夠等缺陷，不利于對土地的長(cháng)期投入和改良。

　　二是由于不具有土地所有權，對土地的經(jīng)營(yíng)缺乏可持續發(fā)展的考慮，存在過(guò)度開(kāi)發(fā)獲利等短期行為，對耕地的地力存在過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用。

　　三是許多耕地流轉后更傾向于從事收益較高的經(jīng)濟作物種植和生產(chǎn)，不愿意用于糧食等低收益作物生產(chǎn)。如果用于糧食生產(chǎn)，則很難獲得出讓收入，導致不少耕地難以轉讓出手而撂荒。

　　四是進(jìn)城農民宅基地有償退出的制度尚未定型和建立，隨著(zhù)土地收益的不斷提高，更多進(jìn)城農民選擇不落戶(hù)而保留在農村的土地權益，使得農村人口雖然不斷減少，但農村居民點(diǎn)用地反而進(jìn)一步增加。我國過(guò)去雖然減少農村居民2億多人，但農村居民點(diǎn)占地反而增加了4000萬(wàn)畝左右，這樣的制度實(shí)際上并不利于耕地的保護。

　　四、繼續完善城市化體制機制

　　我國仍處于城市化30%-70%的快速發(fā)展期，城市化的動(dòng)力依然強勁，這是由我國還存在較大的城鄉差距決定的。我國城鎮居民和農村居民人均收入差距還在2.7倍左右，如果把城鄉之間公共服務(wù)差距也算進(jìn)去，差距更大。城鄉差距越大城市化的動(dòng)力就越強，這是由人往高處走的規律決定的。

　　城市化是未來(lái)我國發(fā)展需要完成的經(jīng)濟社會(huì )轉型，繼續完善城市化制度，是未來(lái)我國結構性改革的重要內容。通過(guò)完善城市化制度安排，使我國的城市化進(jìn)程更加順利、更少障礙，可以更加充分地發(fā)揮城市的規模經(jīng)濟效應和分工細化效應，通過(guò)城市的創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新效應擴大就業(yè)，大大提高農村勞動(dòng)力和土地的資源配置效率。以我國第一產(chǎn)業(yè)與第二第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距來(lái)看，轉移一個(gè)農業(yè)勞動(dòng)力到非農產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就可以提高近3倍勞動(dòng)生產(chǎn)率，土地資源在農業(yè)和非農產(chǎn)業(yè)配置的轉換所帶來(lái)的資源配置效率提高將更加顯著(zhù)。因此，城市化的推進(jìn)，將大大提高我國的資源配置效率，這與供給側結構性改革的目標是完全一致的。此外，更多的農業(yè)轉移人口落戶(hù)，還會(huì )減少農村的留守兒童和留守老人，環(huán)節由此帶來(lái)的社會(huì )問(wèn)題，讓農村兒童更早接受城市現代文明的洗染。

　　未來(lái)的城市化制度改革，應該以徹底破除城鄉分割的二元體制，促進(jìn)城鄉要素的雙向自由流動(dòng)為目標來(lái)展開(kāi)，真正發(fā)揮市場(chǎng)對城鄉要素配置的決定性作用。在土地制度改革方面，可以在現行改進(jìn)措施基礎上進(jìn)行總結完善，把可以推廣的好做法通過(guò)制度形成規范，積極穩妥地逐步加以推進(jìn);對有待進(jìn)一步改進(jìn)的繼續進(jìn)行探索，形成新的經(jīng)驗和做法。應該根據新形勢和新階段的發(fā)展特征，破除圍繞農村土地制度改革形成的老觀(guān)念和歷史教條，畢竟我國非農產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成的就業(yè)機會(huì )和城鄉社會(huì )保障體制，已經(jīng)與歷史上失地農民的悲慘環(huán)境大不相同，今后對進(jìn)城穩定就業(yè)和落戶(hù)居住的農業(yè)農村轉移人口，完全可以在"兩地"有償退出方面開(kāi)展更符合實(shí)際的探索和試點(diǎn)。在戶(hù)籍制度和居住證制度改革方面，應該要不折不扣地落實(shí)好國務(wù)院文件的規定，推進(jìn)更多農業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶(hù)和市民化，以更好體現社會(huì )公平正義。我個(gè)人認為，城市化順利推進(jìn)形成的結構性改革效應，不僅有利于中國經(jīng)濟的持續增長(cháng)，還有利于加快人的現代化和社會(huì )的長(cháng)期和諧穩定。

       （作者徐林為國家發(fā)展和改革委員會(huì )中國城市和小城鎮發(fā)展中心主任，本文為在北大國家發(fā)展研究院中國季度經(jīng)濟形勢會(huì )議上的發(fā)言)