建設部城建司副司長(cháng) 中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)  王鳳武

根據趙寶江會(huì )長(cháng)的要求，利用這次協(xié)會(huì )三屆二次理事會(huì )議，我代表建設部城建司，將建設部今年關(guān)于風(fēng)景名勝區的有關(guān)工作內容，向大家做個(gè)通報。主要講三方面的工作。

一、關(guān)于風(fēng)景名勝區的立法工作  

根據國務(wù)院法制辦的統一要求，今年建設部風(fēng)景名勝區的立法工作要爭取有所突破。到目前為止，涉及《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》的修訂和完善正在抓緊進(jìn)行。

今年《風(fēng)景名勝區管理條例》已正式列入立法計劃。今年必須完成的。國務(wù)院法制辦先后兩次將《風(fēng)景名勝區管理條例x草案》分送了國務(wù)院的相關(guān)部門(mén)和地方各級人民政府征求意見(jiàn)。且前，正在進(jìn)行兩項工作，一是由國務(wù)院法制辦組成調研小組，赴部分省和風(fēng)景名勝區進(jìn)行實(shí)地的考察和調研。這項工作估計在四月或五月份能夠完成。二是組織專(zhuān)家論證。專(zhuān)家是來(lái)自多方面的，有地方、部門(mén)的專(zhuān)家，有風(fēng)景名勝和其他領(lǐng)域的專(zhuān)家。初步計劃是爭取五月份上報國務(wù)院，年底以前正式頒布。

《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》是1985年頒布的，到現在已經(jīng)暫行了近二十年，但這部暫行條例我個(gè)人認為仍然是一部很好的條例，涉及一些基本原則仍需繼續堅持。

一是暫行條例當中明確了三級風(fēng)景名勝區的管理體系，確定國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區由省級人民政府報請國務(wù)院審定公布。在風(fēng)景名勝區涉及的各類(lèi)“區”或“園’沖，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的級別。層次。知名度是最高的一類(lèi)。其他的如“森林公園”、“地質(zhì)公園”等只是部門(mén)公布建立的。級別層次較低。按照行政許可法的要求，各個(gè)部門(mén)不能設行政許可，只有國務(wù)院的決定和國務(wù)院的條例以及全國人大頒布的法律才可以設定。雖然 風(fēng)景名勝區管理暫行條例》頒布的時(shí)間比較久遠，但在這一點(diǎn)上，是功不可沒(méi)和名正言順的，是經(jīng)得起歷史檢驗推敲的。從法律意義上講，保證了風(fēng)景名勝區的可持續利用和永續發(fā)展。

二是暫行條例明確提出了風(fēng)景名勝區的各級管理機構以及它的性質(zhì)。條例里規定，當時(shí)的全國城鄉建設環(huán)境保護部主管全國風(fēng)景名勝區的工作，各級建設行政主管部門(mén)主管各地的風(fēng)景名勝區工作，在條理中對建設部的管理風(fēng)景名勝區的體制作了明確的界定。如果現在要想重新出臺一部條例或者法規，僅僅體制問(wèn)題就會(huì )引起討論和爭議，難以定論。

三是暫行條例明確提出了風(fēng)景名勝區要依法設立人民政府。根據條例的這個(gè)要求，一些景區確實(shí)對行政區劃進(jìn)行了調整，重新設立了一級人民政府。如湖南的武陵源、南岳衡山等，都是一級人民政府的建制，起到了很好的統一管理作用。同時(shí)，條例中還要求不能成立人民政府的應當成立管理機構，對風(fēng)景名勝區進(jìn)行統一的規劃和管理。在風(fēng)景名勝區的所有單位滁各自業(yè)務(wù)受上級主管部門(mén)領(lǐng)導之外，必須接受風(fēng)景名勝區管理機構的統一規劃和管理。這一點(diǎn)很重要，風(fēng)景名勝區從某種意義上講也是個(gè)小社會(huì )，涉及到工商、公安、環(huán)保、林場(chǎng)、文物保護單位以及宗教等部門(mén)，根據條例的要求，各個(gè)部門(mén)，都必須接受風(fēng)景名勝區管理機構的統一管理。正因為這樣，我們一批風(fēng)景區成立了準政府的管理機構的風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )，對景區內的各個(gè)部門(mén)實(shí)行統一管理。

四是暫行條例對風(fēng)景名勝區的規劃提出了明確要求。條例要求風(fēng)景名勝區必須編制總體規劃，總體規劃由省級人民政府審定后報國務(wù)院批準，使風(fēng)景名勝區的各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)納人總體規劃的統一管理。以上這些都是原條例的核心內容，也是我們必須堅持的原則。在新修改的條例當中，這些內容全部予以保留。同時(shí)也不可否認，與1985年相比，現在風(fēng)景名勝區的情況發(fā)生了很大變化，原條例也存在這樣或那樣的不足，有需要修改和完善的地方。在新的條例當中重點(diǎn)突出和增補了以下內容。

第一，在條例中明確地提出了風(fēng)景名勝區應該征收資源保護費。風(fēng)景名勝區工作是需要經(jīng)費支持的，現在完全靠贊助、募捐，靠上級撥款，這些都不能長(cháng)久，關(guān)鍵要解決風(fēng)景名勝區持續的經(jīng)濟來(lái)源。所以在條例當中明確提出，對于在風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)的各類(lèi)企業(yè)或經(jīng)營(yíng)實(shí)體，可以征收資源保護費。

第二，在新修改的條例中明確地界定了門(mén)票性質(zhì)。風(fēng)景名勝區的門(mén)票是資源保護費的重要形式和來(lái)源，必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不能挪做它用，要用于風(fēng)景名勝區的資源保護和發(fā)展，這一條非常重要。當前在風(fēng)景名勝區門(mén)票的管理當中，存在這樣或那樣的偏差，有的把門(mén)票轉讓給企業(yè)，轉讓期有的是三十年，有的是五十年，有的甚至是永久性轉讓。四J��！某個(gè)景區把門(mén)票和整個(gè)風(fēng)景區轉讓給一個(gè)企業(yè)，這個(gè)企業(yè)在四J；D也是個(gè)知名企業(yè)，搞了幾十年，現在他的效益相當好，有的部門(mén)就提出，過(guò)去讓你們管不怎么樣，現在一交給企業(yè)效益馬上就大增。我認為，看問(wèn)題不能這樣簡(jiǎn)單，該景區原來(lái)是一個(gè)偏遠的風(fēng)景區，交通及極其不便，正因為政府對高速公路的投人，使它與成都的時(shí)間距離縮短到一個(gè)小時(shí)。同時(shí)，政府還有其他的投入，這些投人反映在游客量的上升。有的省一度成立旅游總公司，把省內景區統一收歸旅游總公司進(jìn)行管理。其中有的景區門(mén)票收人約三千多萬(wàn)，三年期間將近一個(gè)億的收人，公司的純利潤一年僅十幾萬(wàn)。這個(gè)企業(yè)沒(méi)種多少樹(shù)，沒(méi)處理一噸污水，沒(méi)安置一戶(hù)應該搬遷的居民。但是公司的老總實(shí)行年薪制，年薪很高。在省政府組織的審計當中，發(fā)現這個(gè)公司有很多款項用處不當。在新的條例當中對門(mén)票定性為資源保護費的重要形式和來(lái)源不得挪為它用。

第三，在條例當中對風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行了規范。據我們調查，當前在風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)管理中，確實(shí)存在著(zhù)一些應該引起注意或應加以規范、糾正的錯誤傾向。有的地方和部門(mén)由于受短期利益或部門(mén)利益、地方利益的驅動(dòng)，在對景區的管理上，往往是重經(jīng)營(yíng)輕保護。有的地方推行管理權與經(jīng)營(yíng)權的分離，引進(jìn)市場(chǎng)化的競爭激勵機制。我認為，對風(fēng)景名勝區進(jìn)行市場(chǎng)化的改革做全盤(pán)否定或全盤(pán)肯定還為時(shí)尚早，還不能簡(jiǎn)單的得出結論，但是由發(fā)改委會(huì )同建設部等部門(mén)對部分景區調研后準備報請國務(wù)院審議的報告當中，明確的指出了當前在經(jīng)營(yíng)權的管理方面，確實(shí)存在的亟待規范的一系列問(wèn)題。 

其一就是對資源的經(jīng)營(yíng)權可以市場(chǎng)化的類(lèi)型。等級規定不清楚，出現了將本來(lái)不適合市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的資源地或風(fēng)景區交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，給風(fēng)景名勝區和資源的保護帶來(lái)許多不良的影響。同時(shí)，也從另一個(gè)方面封殺了一些本來(lái)可以進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的景區或者景區的經(jīng)營(yíng)項目，使他們喪失了改革和發(fā)展的機會(huì )。所以風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)權亟待進(jìn)行規范。其二就是經(jīng)營(yíng)權轉讓程序的規范。當前進(jìn)行轉讓的經(jīng)營(yíng)權沒(méi)有一家是經(jīng)過(guò)國家主管部門(mén)批準的，都是地方個(gè)別領(lǐng)導說(shuō)了算，有的是地方政府包辦，也有的是企業(yè)與資源管理機構私下操作。其三就是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權轉讓實(shí)際上進(jìn)行資源轉讓。在轉讓過(guò)程中，對景區的資源沒(méi)有經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評估，低價(jià)轉讓?zhuān)�甚至無(wú)償轉讓?zhuān)�不考慮職工的安置，利益分配不合理等等現象。其四就是轉讓后的執行和監管問(wèn)題比較突出。主要是投資方不履行合同，造成一系列的糾紛，比如拖欠支付轉讓費，拖欠支付職工的安置費，開(kāi)發(fā)建設資金不到位等。也有的是投資方超出合同規定的權限擅自進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設，不服從管理結構的統一管理。這方面的實(shí)例也很多。四J；I省的海螺溝風(fēng)景區被全部轉讓給省交通廳成立的冰I；I公司，這個(gè)冰川公司實(shí)際上是以企代政，最后造成了一系列的矛盾和問(wèn)題，企業(yè)要想對農民進(jìn)行管理也很難，發(fā)生了很多的糾紛。其五就是風(fēng)景區門(mén)票的收人用于資源保護的費用較低，資源保護的投人嚴重不足。我認為，經(jīng)營(yíng)權的轉讓不是一概不行，在建設部答復四川省建設廳關(guān)于十大風(fēng)景區出讓的復函中，對經(jīng)營(yíng)權的問(wèn)題作了明確的界定：整體轉讓不可以；對風(fēng)景名勝區內的經(jīng)營(yíng)性項目，可以委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)，包括基礎設施建設；新開(kāi)發(fā)的景點(diǎn)也可以委托企業(yè)按規劃投資開(kāi)發(fā)，可以從門(mén)票收人中劃撥一部分，作為投資的補償。我認為這個(gè)復函是符合地方實(shí)際的，四J；；省曾經(jīng)提出將所有權、經(jīng)營(yíng)權和監管權三權分離的模式，現在還在實(shí)驗過(guò)程中。我認為通過(guò)條例把經(jīng)營(yíng)權的管理加以認真的規范，有利于對資源的保護，有利于對風(fēng)景名勝區的合理開(kāi)發(fā)和利用，也有利于對風(fēng)景名勝區投資主體的多元化，也有利于對風(fēng)景名勝區內的經(jīng)營(yíng)性項目引人市場(chǎng)機制，進(jìn)行有序競爭，使風(fēng)景名勝區實(shí)現經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會(huì )效益的最大化。    第四，在新的條例中，明確地提出各個(gè)景區必須劃定核心區、核心保護區。劃定核心保護區的用意是兩方面的。第一是強調應該保護的必須嚴加保護，對核。動(dòng)區的監管是省、部?jì)杉壱�進(jìn)行直接監管。同時(shí)，一些非核心區，不需要部里管的，部里就不應該管的那么寬；不需要省里管的，省里也不要管的那么寬。給地方政府、給景區以更大的管理權限，包括一些建設項目的管理權限。最近我參加了南京中山陵園風(fēng)景區詳細規劃的編制討論，也明確提出了南京中山陵園風(fēng)景區必須劃定核心區。劃定核心區的內涵不是要讓誰(shuí)管，而是規定不能在里面搞違規項目。南京中山陵園風(fēng)景區核心景區外，山的周邊地區有大量的世居居民，農民房是否要拆遷，應由當地人民政府決定。 

第五，在條例當中，明確提出了編制近期建設詳細規劃和重大建設項目規劃的概念。原條例只講了總體規劃，總體規劃是管宏觀(guān)的，管大政方針、原則，但是對一些建設項目的管理，必須通過(guò)詳規和項自選址規劃來(lái)加以確定，所以這也是補充原條例不足的一個(gè)很重要的內容。我想惜這個(gè)機會(huì )把條例修改的內容向大家做一個(gè)通報，部里是很重視，全力以赴，希望在今年能夠得到國務(wù)院的批準并頒布實(shí)施。
    二、關(guān)于世界遺產(chǎn)的申報、保護以及遺產(chǎn)會(huì )議的有關(guān)工作
    目前，世界遺產(chǎn)的申報工作得到世界各國的極大重視，全世界共有754處被列人世界遺產(chǎn)名錄入根據這種狀況，2002年在澳大利亞凱恩斯第25屆世界遺產(chǎn)大會(huì )上，通過(guò)了《凱恩斯決議人《凱恩斯決議》明確提出：一個(gè)國家一年只能申報一個(gè)世界遺產(chǎn)項目，全世界每年只能審議40個(gè)世界遺產(chǎn)項目，審議40個(gè)并不等于通過(guò)40個(gè)。同時(shí)也規定跨國界的項目可不受申報名額的限制，沒(méi)有遺產(chǎn)地的國家，可以不受一國一項的限制，一年可以申報兩項；為了搶救處于緊急狀態(tài)的遺產(chǎn)項目，可以不受一國一項的限制。今年6月28日，將在我國蘇州召開(kāi)的第28屆世界遺產(chǎn)大會(huì )要對《凱恩斯決議》進(jìn)行全面的評估，是否仍然堅持一國一項的限制，是否仍然堅持每年只能審議40個(gè)世界遺產(chǎn)項目的限制。將會(huì )在會(huì )建設部會(huì )同國家文物局等有關(guān)部門(mén)，爭取在這次審議《凱恩斯決議》的時(shí)候，突破一國一項的限制。初步的設想是世界自然遺產(chǎn)可以不受一國一項的限制。當前，世界遺產(chǎn)的分布極不均勻，全世界700多個(gè)世界遺產(chǎn)地有500多處是文化遺產(chǎn)，100多處是自然遺產(chǎn)，所以很多國家都希望能夠增加自然遺產(chǎn)的申報數量以及自然與文化雙遺產(chǎn)的申報數量。
    我們國家地大物博，文化遺產(chǎn)有幾千年的文明史，有大量的文化遺存，這些都極具世界價(jià)值。同時(shí)，也有很多極其珍貴的自然資源，這些資源也是無(wú)與倫比，也極具典型的世界意義，有些已經(jīng)發(fā)現了，有些還沒(méi)有發(fā)現。應鼓勵資源條件比較好的風(fēng)景名勝區，積極地申報世界遺產(chǎn)，為這些景區提供這樣或者那樣的方便，提供技術(shù)支持，提供一些涉外考察、了解申報世界遺產(chǎn)的程序等各種外事工作的方便，必要的時(shí)候也給一點(diǎn)資金方面的支持。
    申報工作要抓，保護工作也要抓。前幾天，建設部在北京召開(kāi)了世界遺產(chǎn)地的保護工作會(huì )議，城市公園類(lèi)遺產(chǎn)地、歷史文化名城類(lèi)遺產(chǎn)地和風(fēng)景名勝區類(lèi)遺產(chǎn)地的代表參加了會(huì )議，會(huì )議要求切實(shí)作好遺產(chǎn)的保護工作。對保護狀況要進(jìn)行自查，五月份自查完畢，自查結果要報建設部，建設部會(huì )同省建設廳對各個(gè)遺產(chǎn)地進(jìn)行抽查。當前，個(gè)別的景區擬建的大型工程項目已經(jīng)引起了國際媒體的廣泛關(guān)注和世界遺產(chǎn)管理委員會(huì )的重如要求我們必須解釋和回答。借這個(gè)機會(huì )跟大家打個(gè)招呼，我們在座的也有遺產(chǎn)地的領(lǐng)導，希望對遺產(chǎn)保護工作要認真的抓一下，不要因為保護問(wèn)題，使在中國召開(kāi)的第28屆遺產(chǎn)大會(huì )上成為一個(gè)批評的對象。
    三、關(guān)于風(fēng)景名勝區的綜合整治工作
    綜合整治是建設部去年在國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區開(kāi)展的一項重要工作。經(jīng)過(guò)一年的綜合整治，景區的形象和面貌發(fā)生了很大的改善，普遍反映很好，地方紛紛要求希望把這項工作繼續開(kāi)展下去。經(jīng)過(guò)部黨組研究，決定風(fēng)景名勝區的綜合整治工作今年還要繼續抓一年。
    綜合整治工作主要是五方面的內容。
    第一就是風(fēng)景名勝區的標志、標牌的設立，雖然這項工作看起來(lái)是微不足道，但它確實(shí)能夠體現景區的形象和面貌，在未整治之前，有的風(fēng)景名勝區掛了一大堆牌子，惟獨不掛風(fēng)景名勝區的標志。風(fēng)景名勝區是經(jīng)國務(wù)院審定公布的，這個(gè)最高級別的牌子不掛，省里的什么度假村、省級度假區卻掛的很醒目。所以經(jīng)過(guò)去年一年的工作，絕大部分景區按照部里的要求，統一設置了標志和標牌，這些標志、標牌由于設計得體，很好的結合了地方特色，已經(jīng)成為景區的一個(gè)亮點(diǎn)。我去泰山看到泰山的標志標牌就成為游客拍照留念的一個(gè)景點(diǎn)。武夷山是取了一塊重達30多噸的天然巨石，作為國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的標志標牌，樹(shù)立在售門(mén)票的人口處，效果也非常好。青城山也是就地取材，還有泰山、峨眉山對景區所有的標識牌進(jìn)行了全面的整頓，統一設置，規范管理，不但有中英文，還有日文，幾種外文一目了然，景區的景點(diǎn)介紹、廁所，甚至一些店鋪都設立了統一的標識，效果很好。有的景區的跨度比較大，沒(méi)有一個(gè)集中的門(mén)票點(diǎn)，但這些客觀(guān)原因不能成為不設立風(fēng)景名勝區標志標牌理由。重慶的長(cháng)江三峽風(fēng)景名勝區，跨越七八個(gè)地、市（縣），但是他們化整為零，七八個(gè)地、市、縣的某個(gè)風(fēng)景區各自分別設立，也取得了很好的效果。廣西桂林漓江風(fēng)景名勝區，也可以采取這種方法。
    第二就是關(guān)于風(fēng)景名勝區的機構。在綜合整治當中要求各個(gè)風(fēng)景名勝區必須按條例的要求成立專(zhuān)門(mén)管理機構虛設不行�，F在有的景區是虛掛一塊牌子，成立一個(gè)協(xié)調議事機構，名譽(yù)上是主管副市長(cháng)在那里擔任組長(cháng)，成員單位是政府的各個(gè)部門(mén)，相關(guān)部門(mén)是局長(cháng)成員，沒(méi)有辦公地點(diǎn)，沒(méi)有辦事機構，沒(méi)有編制，沒(méi)有人員，沒(méi)有經(jīng)費，沒(méi)有管理手段。這類(lèi)虛設機構無(wú)任何意義其次是管理機構的級別問(wèn)題，級別不能太低，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區由股級單位去管，力度是有限的。申報國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，首先要看機構成立了沒(méi)有，不成立機構，景區的管理肯定是不規范。成立的機構是不是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的結構，級別合適不合適，這都是我們要審核的內容。
    第三就是要劃定核心區。關(guān)于核心區的劃定，建設部下發(fā)了[2003]77號文件。77號文件對哪些地方應該劃進(jìn)去，如何劃，提出了非常明確和具體的要求。正在編制規劃的，或者規劃正在修編的，要結合規劃劃定核心區。如果規劃已經(jīng)報批了，規劃當中所劃定的史跡保護區、生態(tài)保護區、各類(lèi)保護區，或者一級保護區、特級保護區，部分二級保護區，要統一劃定為核心保護區。文件對核心保護區的劃定審批也作出了明確的規定，即由省建設廳審核同意后報建設部備案。目前，各地開(kāi)展了一些工作，但是還沒(méi)有完全劃定，工作要相對滯后在我們調查，核心保護區的劃定有兩種錯誤傾向，一種是劃的過(guò)小，你不是說(shuō)核心保護區你要管嗎，那我就讓你少管點(diǎn)，把保護區劃的巴掌大的一塊地方。個(gè)別景區核心區面積很小，只占風(fēng)景名勝區的百分之幾，其目的是通過(guò)縮小范圍來(lái)逃避上級主管部門(mén)的監喚因此，沒(méi)有報建設部備案的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)省建設主管部門(mén)審核同意的，一律不能算是法定的界限，必須經(jīng)過(guò)省建設主管部門(mén)審核報建設部備案之后，才能明確核心保護區的管理權限。當然，另外也出現一種傾向，把不該劃定核心區的也都劃進(jìn)來(lái)讓你批。由于風(fēng)景名勝。引起上訪(fǎng)告狀的事已發(fā)生了幾起。年老百姓發(fā)生矛盾涉及大量拆遷的地方，應由當地的管理機構進(jìn)行日常管理的地方、不需特別重點(diǎn)保護的地區，不要劃為核心區。
    第四就是對違規建設的拆除。風(fēng)景名勝區違規。違章，不按程序報批的建設項目還是很多的，在綜合整治過(guò)程當中，對這些違規、違章建筑都要依法進(jìn)行拆除。有的景區在這方面做的很好、很突出。峨眉山對金頂進(jìn)行了全面的清理整頓，拆除了大量的有礙于景觀(guān)的建筑，對電視臺、氣象臺等拆除建筑，以及部門(mén)的賓館、招待所，進(jìn)行了清理。泰山也做了大量的整治工作，泰山的岱頂也拆除了大量的違章建筑，同時(shí)也通過(guò)法律的手段，解決了一些長(cháng)期拖延而不能解決的問(wèn)題。
    第五就是要建章立制，建立長(cháng)效的管理機制。這方面一些景區也做的比較好，有的風(fēng)景名勝區是方方面面的規章制度達到上百項、幾十項，都匯集成冊，使景區的衛生管理、商業(yè)管理、建設管理等所有的管理都納入有序管理的渠道。
    利用這次會(huì )議，我把這三方面的工作向與會(huì )代表作一通報，當然風(fēng)景名勝區的工作還很多，由于時(shí)間的限制，就不—一向大家通氣了。做好風(fēng)景名勝區的工作，離不開(kāi)各方面的支持。這幾年，中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )配合政府做了大量工作，在這里我也借此機會(huì )，對協(xié)會(huì )多年來(lái)對建設部城建司的工作給予的大力支持表示感謝，向各個(gè)理事單位表示感謝。

    謝謝大家。

2004年10月14日

摘自 中國風(fēng)景名勝網(wǎng)