近年來(lái)以政府為主導的香港郊野公園的概念和模式在許多城市被引進(jìn)。郊野公園作為城市邊緣區開(kāi)放空間的一部分，對保護自然風(fēng)景資源和生態(tài)基礎設施，為城鄉居民提供郊野游憩，遏制城市無(wú)序蔓延，改善城市空間可持續發(fā)展的形態(tài)格局等目標和使命有著(zhù)重要的意義。在城市邊緣區或遠近郊區及鄉村，基于山林水體等優(yōu)越的風(fēng)景資源，規劃建設郊野公園，使其成為服務(wù)于城市和鄉村的永久性公共開(kāi)放空間。通過(guò)這種土地使用控制的方式先期將優(yōu)質(zhì)的公共自然風(fēng)景資源保護起來(lái)的思路和做法，有利于避集體或個(gè)體的“圈地”“租地”活動(dòng)對公共開(kāi)放空間和綠地資源的侵蝕，滿(mǎn)足城鄉居民日益增長(cháng)的對開(kāi)放游憩空間的需求。本文擬從開(kāi)放空間和公共風(fēng)景資源保護的角度，立足于城鄉一體化共同發(fā)展的需求，正確處理好公共事業(yè)與農林等集體產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提出郊野公園的發(fā)展模式和策略選擇，包括基本概念、土地獲得、選址和劃定、規劃控制和管理、政策引導等方面，以充分發(fā)揮郊野公園連接城市與郊區一體化發(fā)展的作用，實(shí)現其有助于城市空間良性發(fā)展的多重功能和目標。

　　郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風(fēng)景資源免受開(kāi)發(fā)建設的

　　1郊野公園的概念和實(shí)踐

　　1.1郊野公園的概念

　　內地郊野公園的概念和模式主要來(lái)自香港。在香港的“郊野公園”背后閃耀著(zhù)英國城市規劃家P.艾伯克隆比(P.Abercrombie)的思想，也包含了美國國家公園在人類(lèi)活動(dòng)影響背景下對自然資源優(yōu)先保護的理念。國內對郊野公園在概念和范疇的理解上存在著(zhù)一定差異：狹義的郊野公園通常指在位于城市邊緣地帶的遠近郊區，具有山體、水體、林地、濕地等良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然風(fēng)景資源的地方劃定的區域，經(jīng)過(guò)規劃和建設實(shí)施，可為人們提供郊外休閑、游憩、自然科普教育等活動(dòng)的公共性開(kāi)放空間。廣義的郊野公園包括城市外圍的綠化圈層、綠帶、傳統農田、郊野森林等[1]。目前，對郊野公園尚無(wú)權威的公認的確切定義。從總體上看，大多認為郊野公園具有以下特征：

　　1)位于城市邊緣的遠近郊區、具有較好的自然風(fēng)景資源的區域，包括山林坡地、河湖水岸、沼澤濕地和良好的林地植被等。

　　2)保留較好的自然生境狀態(tài)，人為干擾程度低，具有多樣性的生物物種資源，可發(fā)揮積極的生態(tài)運行機制和作用。

　　3)具有較好的可達性和基礎設施，可滿(mǎn)足城市居民游憩、休閑、運動(dòng)、遠足等活動(dòng)，接觸和欣賞自然，并可進(jìn)行自然知識普及教育。郊野公園設置的功能目標包括：保護公共風(fēng)景資源免受開(kāi)發(fā)建設的侵蝕，為城郊居民提供游憩休閑環(huán)境，阻止城市建成區無(wú)序蔓延，維護城市生態(tài)環(huán)境的良性運行，完善城市生態(tài)基礎設施等。郊野公園與城市公園不同，更多地強調自然風(fēng)景資源保護；與自然保護區也不同，在保護資源的同時(shí)，還強調公共性和開(kāi)放性。

　　總之，郊野公園兼具資源保護和合理利用的特征，是一種特殊類(lèi)型的綠色開(kāi)放空間。同時(shí)，郊野公園不只是一種規劃概念，而是進(jìn)入了控制性用地規劃的層面，屬于綠線(xiàn)劃定范圍內的以建設實(shí)施為目標的公共綠地，是城市開(kāi)放空間和綠地系統的組成類(lèi)型之一。

　　1.2郊野公園的實(shí)踐

　　郊野公園在近代的早期實(shí)踐可見(jiàn)于美國城市近郊的公園、墓園和游憩地，英國鄉野的鄉村公園（countrysidepark）等。我國在1980年以后實(shí)施的風(fēng)景區和森林公園等，在鄰近城市邊緣地帶的區位也具有類(lèi)似的特征。1971年港英當局提出了第一個(gè)郊野公園發(fā)展五年計劃（1972—1977年），并于次年獲得立法通過(guò)。1976年以立法形式頒布了《郊野公園條例》①。從1977年始，20余年間劃定實(shí)施了23個(gè)郊野公園和15個(gè)特別保護區，占地40000多hm2，覆蓋全港土地的40％以上。2000年以來(lái)，內地一些城市借鑒香港郊野公園的模式，從城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境維護的需求出發(fā)，在城市邊緣地帶規劃和建設了一批郊野公園：

　　深圳從2003年開(kāi)始，按照《深圳市綠地系統規劃（2004—2020）》，在全市劃定森林、郊野公園的建設控制區，啟動(dòng)了21個(gè)郊野公園的規劃建設，已建和在建的近10個(gè)。北京在新一輪總體規劃（2004—2020年）的北京市域綠地結構中，提出建立四大郊野公園作為國家公園，分別位于北京城歷史軸和發(fā)展軸的頂端，與楔形綠地構成圍繞中心城區外緣的郊野公園環(huán)，用于抑制中心城市以“同心圓”模式蔓延，從結構上將北京的綠地系統聯(lián)成一個(gè)整體，優(yōu)化城市綠地生態(tài)功能[2](圖1)。在2007年的《南京市域綠地系統規劃》中，郊野公園是重要的內容之一。目的是為了在城市快速擴張過(guò)程中，更好地保護近郊地區的生態(tài)景觀(guān)資源，有效引導郊野公園和綠色產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)。規劃根據當地的資源特點(diǎn)進(jìn)行了郊野公園的選址與分類(lèi)布局，同時(shí)還劃定了郊野公園的綠化控制線(xiàn)，提出了郊野公園的建設原則(圖2)。此外，成都、廣州、上海、東莞等大中城市也先后規劃建設了一批郊野公園。在當前城市空間急劇擴張的背景下，在邊緣區不斷受到各種經(jīng)濟活動(dòng)影響下，郊野公園的出現和迅速增長(cháng)值得予以關(guān)注。

　　1.3郊野公園發(fā)展的背景

　　通過(guò)設置國家公園來(lái)保護公共風(fēng)景資源的做法最早來(lái)自美國，1872年美國創(chuàng )建了第一個(gè)國家公園——黃石公園，旨在保護自然美景免遭人類(lèi)活動(dòng)的侵害。自1916年創(chuàng )立國家公園系統以來(lái)，已建有368個(gè)保護區單位，覆蓋面積達3300萬(wàn)hm2[3]。香港郊野公園是隨著(zhù)香港20世紀60年代經(jīng)濟騰飛，新市鎮的急劇擴張而出現的，最初是為了保護當地自然環(huán)境并向市民提供郊野游樂(lè )和教育場(chǎng)所設施。到20世紀90年代，進(jìn)一步強調整體的郊野資源保護，促進(jìn)自然保育，大大擴展了郊野公園的規模和范圍。因此香港在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，仍舊保留和擁有繁多的野生生物物種和高度的生物多樣性。郊野公園與新市鎮在發(fā)展時(shí)機、土地利用、功能發(fā)揮幾方面互相呼應、制約和補充，起到了遏制城市盲目擴展的勢頭，實(shí)現了土地發(fā)展需求與自然環(huán)境保護之間的合理平衡[4]。在我國當前快速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，城市空間呈外拓式擴張和蔓延，城市邊緣區的土地不斷轉化為建設用地。市場(chǎng)經(jīng)濟的逐利行為導致了對附著(zhù)于土地的自然風(fēng)景資源的占有和私有化，和不適當的開(kāi)發(fā)造成對“圈地”邊緣區公共風(fēng)景資源和綠地的劫掠和破壞。綠帶、綠圈等紙上的規劃畢竟抵抗不過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟自主發(fā)展強大的內驅力。在這種背景下，通過(guò)設立郊野公園制度，將城市邊緣區內具有較強生態(tài)作用和結構性意義的開(kāi)放空間和生態(tài)、美學(xué)、人文、游憩等價(jià)值較高的自然風(fēng)景資源，在經(jīng)濟開(kāi)發(fā)活動(dòng)發(fā)生之前，給予預先保護，實(shí)行實(shí)質(zhì)性的用地控制是城市發(fā)展的一種明智的策略選擇。這也是郊野公園發(fā)展最重要的功能目標之一。

　　2郊野公園的發(fā)展模式與策略

　　香港的郊野公園發(fā)展是與其城市人口、地理、資源、土地等現狀，包括法規制度和城市發(fā)展的戰略目標緊密相關(guān)的。我們主張的郊野公園的發(fā)展也是以資源保護和適度利用為宗旨的，但由于制度和地方的差異，郊野公園發(fā)展有著(zhù)不同的模式，體現在土地獲得、選址與規劃等一系列的發(fā)展策略上。

　　2.1郊野公園的土地獲得

　　以政府為主導的郊野公園的開(kāi)發(fā)影響到郊區土地利用模式的轉變，土地獲得將是郊野公園發(fā)展的先決條件。在城市遠近郊區，通常土地利用模式多樣，權屬復雜。除部分企事業(yè)、居住區、基礎設施等已建設用地外，大部分屬農用地，包括耕地、林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面和山林陡坡、低洼濕地、空棄曠地等。在城鄉規劃所覆蓋的市域規劃范圍內，應在國家基本農田保護制度下，實(shí)行農業(yè)用地優(yōu)先、自然資源保護用地優(yōu)先；在此基礎上考慮未來(lái)發(fā)展建設的儲備用地，包括區域交通、工礦、倉儲用地等其他用地等。在我國現有的土地制度框架內，郊野公園的土地獲得方式主要是通過(guò)劃撥和征用：1)申請劃撥未利用的國有荒山野嶺、荒灘溪澗、閑置荒地等①；2)以公共利益的名義，征用國家所有制土地和集體所有制的農用地，包括山林、水體等，但應給予相應的補償。郊野公園屬?lài)�家所有，劃撥或征用土地應成為主要方式。然而，在市�?chǎng)經(jīng)濟條件下，無(wú)論是國有土地還是集體土地，都趨向于追求更好的經(jīng)濟回報。土地日益高漲的市場(chǎng)價(jià)值將使政府公共財政負擔郊野公園建設的成本不斷上升，從而影響到郊野公園的土地獲得和發(fā)展規模。美國國家公園在20世紀70年代也存在土地獲得的難題，以政府購買(mǎi)土地的方式，不僅使建設成本上升，而且往往難以達到目的。因此在用地獲取上，采取了比較靈活的方式，使管理權與土地所有權適當分離，有利于降低土地獲得的成本。如土地所有權仍歸原所有者，建設與管理委托國家公園負責；有些保護區中允許私人地產(chǎn)存在，但在土地利用方式上受有關(guān)部門(mén)的政策制約。因此，郊野公園的土地獲得除上述劃撥或征用外，在我國現有的土地制度框架內，借鑒香港郊野公園制度和美國國家公園的做法，可考慮采取如下方式：

　　1)在土地市場(chǎng)化的背景下，通過(guò)征用和協(xié)議結合的方式獲取具有特殊生態(tài)和風(fēng)景價(jià)值的國有土地。

　　2)在郊野公園劃定的范圍內，土地所有權發(fā)生改變，但允許個(gè)人土地及其房屋的存在，限制其開(kāi)發(fā)建設行為。

　　3)保留郊野公園范圍內土地的國有或集體所有權，承租給個(gè)人從事允許的經(jīng)濟活動(dòng)，但將建設管理職能交與相關(guān)部門(mén)�？傊�，無(wú)論采用什么方式，都應符合國家土地政策和改革的方向，協(xié)調好國家、集體和個(gè)體三方的利益關(guān)系，為農民提供多種安置補償選擇，保護農民原有的土地和宅基地，引導農民從事不影響郊野公園環(huán)境的居住和生產(chǎn)活動(dòng)。當前，在國家土地新政②的背景下，對農村土地流轉提供了更加靈活的政策機制，對郊野公園土地獲得來(lái)說(shuō)，也許是一種契機。土地流轉做法很多，很多情況下是實(shí)踐走在理論的前面，各地都在積極探索。雖然郊野公園征地是為了公共利益的需要，但也應避免因征地而導致農民權益受損。期待著(zhù)在郊野公園征地方面有更加務(wù)實(shí)有效的經(jīng)驗和做法出現。

　　2.2郊野公園的選址策略

　　郊野公園的選址關(guān)系到能否發(fā)揮其整體功能和綜合效益。郊野公園的選址應優(yōu)先考慮那些自然生態(tài)風(fēng)景資源有較高價(jià)值、對城市整體環(huán)境和景觀(guān)有積極保護和優(yōu)化作用的、具備自然文化歷史美學(xué)和地方風(fēng)貌游憩條件等綜合內涵的地方和區位[5]，具體選址原則如下：

　　1)以自然風(fēng)景資源為基礎：對邊緣區的土地資源及利用現狀進(jìn)行調查，包括一定規模的山體、水體和植被優(yōu)良的地區，具有美學(xué)感染力的自然風(fēng)景或景觀(guān)特征鮮明、地域特色突出的地帶。

　　2)以自然生態(tài)功能為主導的地帶：邊緣區保留了較多的陡坡山林、河湖溪澗、荒灘濕地等不宜利用的土地，往往也是生境類(lèi)型和生物多樣性豐富的地區，對維護自然生態(tài)的過(guò)程和肌理具有重要的作用。

　　3)對維護和優(yōu)化城市生態(tài)景觀(guān)形態(tài)有重要結構意義的區位：從城市開(kāi)放空間和綠地系統的整體出發(fā)，位于綠帶、綠環(huán)、綠廊、綠楔等部位，有利于促進(jìn)自然形態(tài)與自然過(guò)程，形成綠地與城市實(shí)體的錯落嵌合的空間形態(tài)關(guān)系。

　　4)結合自然美學(xué)與人文景觀(guān)等綜合價(jià)值較高的地區，保留郊野鄉村經(jīng)長(cháng)期經(jīng)濟活動(dòng)形成的自然風(fēng)景與農田牧場(chǎng)、果園、種植園、農舍村落交錯融合的獨特景觀(guān)，包括傳統民居及陵園墓園等聚落形態(tài)構成的歷史文化景觀(guān)。

　　5)具備較好的可達性和游憩條件的區位：隨著(zhù)通向遠近郊區的公路網(wǎng)不斷完善，為郊野公園的可達性提供了保障。從郊區游憩和生態(tài)環(huán)境保護的角度，除了提供郊區公共汽車(chē)、旅行車(chē)、自駕車(chē)外，可供自行車(chē)和徒步遠足旅游到達的資源豐富的地區也是郊野公園選址的對象。

　　2.3郊野公園的規劃策略

　　以土地和風(fēng)景資源的保護利用為目標的郊野公園，在規劃理念上與城市公園存在很大差異。資源保護就是保護土地及其景觀(guān)的原生狀態(tài)，包括豐富的生境、物種的多樣性、生態(tài)演化的過(guò)程，而游憩利用所需的活動(dòng)種類(lèi)、場(chǎng)地、設施是必要的，也是嚴格受限的，其開(kāi)發(fā)建設的強度限制在環(huán)境容量允許的范圍內，提供的人為活動(dòng)應對自然環(huán)境狀態(tài)造成盡可能少的干擾。除了規劃理念的差異，郊野公園的規劃還具有以下特點(diǎn)：

　　1)郊野公園的規劃不只是物質(zhì)形態(tài)規劃，而是由目標引領(lǐng)、面向管理的綜合性的規劃。郊野公園的硬件建設在初期是必要的，包括設施的安排和配置，而資源保護和維護需要進(jìn)行長(cháng)期不懈的管理，通過(guò)管理才能實(shí)現資源保護和利用的目標和使命[6]。

　　2)郊野公園的規劃除了注重遠期戰略目標，還十分注重規劃的實(shí)效和適應變化的規劃的靈活性，包括制訂實(shí)施規劃和執行計劃。這些面向實(shí)施的規劃既保證規劃的戰略目標，又能根據外部條件的變化進(jìn)行調整，結果可能產(chǎn)生更多的實(shí)際效果。

　　3)郊野公園的規劃不只關(guān)注邊界以?xún)鹊氖聞?wù)。雖然有主張開(kāi)放空間和公園“溢出”的經(jīng)濟價(jià)值，但從經(jīng)濟活動(dòng)的干擾和外部控制的力度看，邊界以外的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)活動(dòng)也會(huì )對其內部造成不利的影響，如毗鄰郊野公園的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和開(kāi)墾開(kāi)礦等生產(chǎn)活動(dòng)等，必要時(shí)可采取風(fēng)景區的設置緩沖區的控制手段。

　　4)同其他類(lèi)型公園和娛樂(lè )場(chǎng)所不同，郊野公園的游憩活動(dòng)項目是有選擇的，注重自然認識、自然價(jià)值和自然教育是其特點(diǎn)，為此，需要生態(tài)生物等多學(xué)科參與，軟硬件設施兼備。

　　5)郊野公園強調自然風(fēng)景美學(xué)的表現，原始質(zhì)樸、原生態(tài)是其特點(diǎn)，體現在原生植被和鄉土植物的保留，作為種質(zhì)資源庫的價(jià)值；原有的用地方式——農田、林地的保護，原址上的鄉土建筑和村落的保護等，作為地域性特色的表現。此外，硬件設施建設也應力求自然樸實(shí)，與環(huán)境渾然一體，避免城市化、人工化形式的影響。

　　3郊野公園發(fā)展的管理機制和政策引導

　　3.1管理機制

　　實(shí)施對郊野公園的劃定、管轄和管理，應建立一個(gè)權威的有效的機制，包括一個(gè)有職有權的管理機構和一部具有管控效能的郊野公園的法規條例。從郊野公園事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)看，涉及郊區不同土地利用性質(zhì)和所有制，涉及農林工礦企事業(yè)等不同部門(mén)，郊野公園的實(shí)施涉及先期的調查、選址、征地、規劃，后期的建設、管理等不同方面不同階段的工作，都需要一個(gè)長(cháng)期穩定的專(zhuān)門(mén)的組織機構貫徹實(shí)施上述一攬子計劃。因此，設立專(zhuān)門(mén)機構，或授權某政府職能部門(mén)，代表政府行使權力和職能，協(xié)調國家與集體所有制土地的關(guān)系，協(xié)調不同部門(mén)機構的矛盾和利益關(guān)系，實(shí)施郊野公園的征地、選址、規劃、建設、管理、補償等相關(guān)事務(wù)，十分必要。進(jìn)一步，還應制定一個(gè)立法意義上的規章，作為依法行政的根據，內容包括郊野公園管理機構的權力和職責，郊野公園的劃定范圍，土地使用和管制規章，土地承租人的權利和責任，補償機制，補償的對象、范圍和標準，游人行為管理的規章，禁止、限制和管制的活動(dòng)和行為，懲處和罰款條例等，目標是避免任何有可能損害郊野公園的風(fēng)景資源、生態(tài)環(huán)境和美學(xué)價(jià)值的活動(dòng)和行為發(fā)生。

　　3.2政策引導

　　郊野公園的劃定涉及集體所有制的農用地性質(zhì)的改變，以往的以公共利益征用土地很難與土地的市場(chǎng)化掛鉤，從而帶來(lái)農民對征地補償制度的抵觸，亟須采取較完備的配套政策進(jìn)行引導。這些政策包括征地安置補償政策，承租土地政策，保留所有權政策和支農富民政策等。在劃定郊野公園范圍內，征用農用地和企事業(yè)單位用地，可采取多樣靈活的土地政策，如有償征地、協(xié)議、置換、交易和承租等，并研究制定較完備的、符合國情的補償機制。在郊野公園范圍內可實(shí)行土地所有權與管理權適當分離，農民可保留原土地所有性質(zhì)，從事農林生產(chǎn)活動(dòng)，但須接受公園管理機構的管理；也可以向政府承租郊野公園內土地，從事旅游休憩開(kāi)發(fā)，但限制其無(wú)序發(fā)展。制定積極的郊野公園發(fā)展政策，吸收當地農民參與公園管理，鼓勵從事有利于山林、水體、綠色植被的資源保護和生態(tài)修復的產(chǎn)業(yè)，投放支農資金，倡導綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施林業(yè)富民工程等。

　　4結語(yǔ)

　　對郊野公園的制度設立與規劃建設不宜就事論事，而應將其置于更廣闊的時(shí)空背景中去考察它的得失利弊。郊野公園的意義在于從立法的高度實(shí)現城市邊緣區開(kāi)放空間資源保護的目標，從用地的綠線(xiàn)控制將郊野公園的建設落到實(shí)處。這正是城市空間良性發(fā)展所需要的。同時(shí)，郊野公園的用地模式和性質(zhì)功能是由城市發(fā)展戰略所規定的，體現在郊野公園的土地獲得、選址和規劃等策略上。郊野公園發(fā)展立足于城市與郊區的共同需求，合理的管理機制與積極的政策引導應在其中發(fā)揮重要作用。從城市可持續發(fā)展的長(cháng)遠目標出發(fā)，在處理資源保護與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系上，郊野公園的發(fā)展應是一項長(cháng)期不懈的事業(yè)。

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　　作者簡(jiǎn)介：

　　劉曉惠/南京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院城市規劃系主任，副教授/研究方向為景觀(guān)規劃設計和城市設計(南京210009)

　　李常華/南京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院在讀碩士研究生/研究方向為建筑設計及其理論(南京210009)