國家建設部副部長(cháng) 仇保興

一、風(fēng)景名勝區資源保護與科學(xué)發(fā)展觀(guān)

風(fēng)景名勝區必須全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，使政策方針和管理制度真正建立在依法治區的基礎上，建立在尊重客觀(guān)規律的基礎上，建立在尊重自然生態(tài)法則的基礎上，形成對風(fēng)景名勝資源進(jìn)行嚴格保護下的合理利用模式，使風(fēng)景名勝區成為人與自然和諧相處的最佳典范。

改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國風(fēng)景名勝區完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的轉變，實(shí)現了風(fēng)景資源由保潔管護向科學(xué)化系統保護的轉變，建立了國家風(fēng)景名勝區的規劃、保護和監測機制，實(shí)踐風(fēng)景名勝區的可持續發(fā)展，是我國行政體制改革所取得的重要成果之一。風(fēng)景名勝區不僅對發(fā)展我國旅游經(jīng)濟做出了突出貢獻，同時(shí)在弘揚民族優(yōu)秀文化、開(kāi)展愛(ài)國主義教育、科普教育、保護生態(tài)環(huán)境以及提高公眾的資源意識等方面發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。

毫無(wú)疑問(wèn)，國家風(fēng)景名勝區已成為發(fā)展我國旅游業(yè)的主要載體�；�于風(fēng)景名勝區的旅游業(yè)的發(fā)展，對于振興區域經(jīng)濟、增加國民經(jīng)濟收入、加快社會(huì )事業(yè)發(fā)展、增加當地就業(yè)機會(huì )、促進(jìn)對外交流以及轉變當地人思想觀(guān)念、提高素質(zhì)等方面都具有不可替代的作用。更為重要的是，如果形成對風(fēng)景名勝資源進(jìn)行嚴格保護下的合理利用模式，會(huì )使當地群眾和地方政府了解這些資源的真正價(jià)值，從而激發(fā)他們保護此類(lèi)資源的積極性和主動(dòng)性，極大地減少諸如開(kāi)山采石、濫伐森木、劈山造田挖礦等破壞性的低級開(kāi)發(fā)方式。

但從另一方面來(lái)看，如片面地注重短期收益而在脆弱的風(fēng)景區內濫建賓館和人工游樂(lè )設施、盲目進(jìn)行道路、水庫、索道等設施的修建和開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)等等都會(huì )對資源造成嚴重破壞。此外過(guò)多的游客及其所帶來(lái)的污染物，以及粗放的管理方式等都會(huì )改變景區的人文環(huán)境和影響當地生態(tài)系統的穩定性。但更為普遍的破壞行為卻是由不當的開(kāi)發(fā)方式所造成的，如對文化古跡的修建如新、民族風(fēng)情建筑的現代化改造、新建的服務(wù)項目與周邊的環(huán)境不協(xié)調、交通建設甚至生態(tài)保護項目的不當安排等都會(huì )毀壞原有的山水景觀(guān)和生態(tài)平衡。由于這些“破壞性的開(kāi)發(fā)方式”隱蔽性較大，因而危害性也更大。建設資源節約型社會(huì )，首先必須使珍貴的風(fēng)景名勝資源能永續利用；建設環(huán)境友好型社會(huì )，也必須使自然和文化遺產(chǎn)與人類(lèi)和諧共處。所以風(fēng)景名勝區管理工作首先必須著(zhù)眼于切實(shí)有效地制止各種破壞性的開(kāi)發(fā)行為，徹底轉變掠奪式經(jīng)營(yíng)的方式和粗放的資源消耗式的發(fā)展思路。

必須承認，快速城鎮化、機動(dòng)化和工業(yè)化日益對風(fēng)景名勝區的保護工作形成嚴峻的挑戰。從另一方面來(lái)看，我國的風(fēng)景名勝資源在很大程度上是以自然生態(tài)環(huán)境為基礎的資源。要充分理解和認識保護和合理利用此類(lèi)不可再生的自然文化遺產(chǎn)的重要性，從人與自然和諧的角度出發(fā)，認真處理好資源保護與利用、局部利益與整體利益、短期利益與長(cháng)遠利益之間的關(guān)系，切實(shí)改變觀(guān)念，使風(fēng)景名勝區成為人與自然和諧相處的最佳典范。這就要求風(fēng)景名勝區的各級領(lǐng)導同志必須堅持全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，注重風(fēng)景名勝區管理決策的科學(xué)性、前瞻性和實(shí)效性，使我們的政策方針和管理制度真正建立在依法治區的基礎上，建立在尊重客觀(guān)規律的基礎上，建立在尊重自然生態(tài)法則的基礎上。

二、當前風(fēng)景名勝區管理工作存在的問(wèn)題

一些地方把國家風(fēng)景名勝資源的生態(tài)環(huán)境性變成一般開(kāi)發(fā)性，社會(huì )公益性變成企業(yè)或個(gè)人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經(jīng)營(yíng)性，結果使不少景區人工化、城市化、商業(yè)化，導致景區的自然與文化遺產(chǎn)的原真性、景觀(guān)美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

近年來(lái)，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區綜合整治工作取得了顯著(zhù)成績(jì)，推動(dòng)了風(fēng)景名勝區各項基礎管理工作的強化，但是，應該看到各地工作進(jìn)展還很不平衡，一些地方仍存在諸多問(wèn)題與矛盾，主要表現在以下幾個(gè)方面：

（一）管理職責不清，效能低下。

據近期抽查，至今仍有部分國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區尚未建立管理機構，這些風(fēng)景名勝區主要是縣或縣級以下政府管理，風(fēng)景名勝區資源非常好，但管理機構設置不到位，或建而未管，形同虛設；有的風(fēng)景名勝區管理仍然存在一山多治、地域分割、部門(mén)分割，未能實(shí)行統一管理；有的風(fēng)景名勝區管理機構政企不分，以企代政或以政代企。有的風(fēng)景名勝區由企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，風(fēng)景名勝區管理和門(mén)票由旅游集團公司全面負責。有的風(fēng)景名勝區規劃編制、審批、開(kāi)發(fā)建設、管理等政出多門(mén)，管理無(wú)序。有的風(fēng)景名勝區管理機構混雜，職責不清，難以有效履行風(fēng)景名勝區資源利用和保護監管的行政管理職能。

（二）規劃編制滯后，調控作用不強。

據調查統計，國務(wù)院審定公布的第一批和第二批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區規劃編制工作完成較好，84個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區中78個(gè)已完成規劃編制工作。第三批、第四批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區尚有30余處未完成編制規劃。國務(wù)院公布的第五批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的規劃絕大多數尚在編制中。各地要加快規劃編制進(jìn)度，以及時(shí)發(fā)揮規劃的指導和調控作用。沒(méi)有規劃，不可能處理好保護與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。規劃是實(shí)現不可再生的風(fēng)景資源的有效保護與開(kāi)發(fā)利用的有機結合。

（三）違章違規建設仍時(shí)有發(fā)生。

一些風(fēng)景名勝區違背規劃、不按規定程序報經(jīng)批準自行開(kāi)工建設的行為仍時(shí)有發(fā)生。例如河南嵩山少林寺風(fēng)景名勝區當地個(gè)別部門(mén)違規建設職工住宅，影響了景區自然環(huán)境和風(fēng)貌。陜西華山旅游公司違反規劃，擅自在風(fēng)景名勝區修建客運索道，被勒令停工。近來(lái)，一些地方未按規定程序報批，在風(fēng)景名勝區修建道路、水電站、開(kāi)山采石等毀壞資源的現象屢有發(fā)生。

（四）風(fēng)景名勝資源出讓混亂，監管不力。

根據國務(wù)院有關(guān)規定“風(fēng)景名勝資源屬?lài)�家所有”，“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區資源及其景區土地”，建設部在對四川省風(fēng)景名勝區出讓、轉讓經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題的復函中也明確要求任何地區、部門(mén)都沒(méi)有將“風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)權向社會(huì )公開(kāi)整體或部分出讓、轉讓給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理”的權利，但一些地方以招商引資為名，將風(fēng)景名勝區景點(diǎn)行政管理權或門(mén)票收益權轉讓給企業(yè)。近些年來(lái)，我國大多數風(fēng)景名勝區的門(mén)票收入每年遞增20% 到40%，而且沒(méi)有任何市場(chǎng)風(fēng)險，是最容易經(jīng)營(yíng)的，政府派幾個(gè)人在景區入口處售、收門(mén)票就可以，扣除成本，其余作為風(fēng)景名勝資源保護經(jīng)費，這是很簡(jiǎn)單的事情，也是很容易監管的國有資產(chǎn)，為什么還要出讓呢？當地人反映是他們的縣市領(lǐng)導要求這么做的，或者干脆就講，領(lǐng)導夫人或者親戚就在經(jīng)營(yíng)風(fēng)景旅游公司，要求將門(mén)票經(jīng)營(yíng)權轉讓給他們。由此可見(jiàn)，幾乎每一次違規轉讓經(jīng)營(yíng)權的背后，都存在著(zhù)違法亂紀的行為。

顯然，隨著(zhù)城鎮化和旅游業(yè)的快速發(fā)展，一方面，許多風(fēng)景名勝區的歷史、文化、美學(xué)、科普、生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟社會(huì )等價(jià)值進(jìn)一步得到挖掘和利用，保護工作的積極性、自覺(jué)性也有所提高；但另一方面，一些地方把國家風(fēng)景名勝資源的生態(tài)環(huán)境性變成一般開(kāi)發(fā)性，社會(huì )公益性變成企業(yè)或個(gè)人私有性，自然文化展示性變成急功近利的經(jīng)營(yíng)性，結果使不少景區人工化、城市化、商業(yè)化，導致景區的自然與文化遺產(chǎn)的原真性、景觀(guān)美感度和生物多樣性均受到嚴重破壞。

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三、加強風(fēng)景名勝區保護工作的基本對策

做一個(gè)無(wú)愧人類(lèi)瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實(shí)六項具體對策。

加強立法，繼續推進(jìn)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區依法綜合整治工作。

加強立法工作，完善法制建設，依法實(shí)施管理，是做好風(fēng)景名勝區保護管理工作的根本保障。實(shí)踐證明國務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》對指導和規范風(fēng)景名勝區保護和管理，協(xié)調風(fēng)景名勝區與相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)關(guān)系，起到了重要的保障作用。各省、市應結合本地實(shí)際，制訂和完善地方性法律法規，推進(jìn)風(fēng)景名勝區保護管理的法制化進(jìn)程。同時(shí)要理順國家和地方兩層條例的相互關(guān)系：國家風(fēng)景名勝區管理條例是保護管理的底線(xiàn)，各省的風(fēng)景名勝區管理條例，要在國家風(fēng)景名勝區管理條例的基礎上更加嚴格地進(jìn)行規范。如果地方管理條例要求低于國家風(fēng)景名勝區管理條例的，那么地方條例是沒(méi)有法律意義的，是無(wú)效的。

（二）嚴格規劃編制和審批，正確處理資源利用與保護的關(guān)系。

溫家寶總理曾經(jīng)指出“搞好風(fēng)景名勝區工作，前提是規劃，核心是保護，關(guān)鍵在管理”。這說(shuō)明科學(xué)的規劃是風(fēng)景名勝區管理工作的第一要義。規劃的浪費是最大的浪費；核心是保護，通過(guò)規劃來(lái)實(shí)施保護措施；關(guān)鍵在管理，也就是規劃的落實(shí)就是管理。溫家寶總理在國務(wù)院批復杭州市地鐵建設規劃中，特別提到地鐵建設要嚴格保護西湖風(fēng)景名勝資源。說(shuō)明他想到了，當地的任何建設項目都必須要保護好風(fēng)景名勝區資源。

各地要高度重視風(fēng)景名勝區規劃工作。編制工作的重點(diǎn)在于明確那些地段屬核心景區或必須強制性保護、嚴禁開(kāi)發(fā)的地區，明確每項列入保護目錄的景觀(guān)資源和文化遺產(chǎn)的保護義務(wù)和具體規定，不能將規劃變成純開(kāi)發(fā)指引性的。風(fēng)景名勝區核心景區必須編制保護規劃，并按規定報批。要按照經(jīng)批準的風(fēng)景名勝區總體規劃、建設項目規劃和近期建設項目詳細規劃確定各類(lèi)設施的選址和規模，規劃未經(jīng)批準，不得進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。要采取有效措施堅決制止違背規劃管理隨意批土地、批建設項目的違法違規行為�，F在少數地方?jīng)]有按照規定執行，擅自建設項目，應追究法律責任。

（三）加快技術(shù)創(chuàng )新，強化風(fēng)景名勝區數字化監管系統建設。

擴大國家風(fēng)景名勝區監管信息系統覆蓋面，引導和推進(jìn)數字化景區建設，提升國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區現代化管理水平，是當前景區管理的重點(diǎn)工作之一。國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區監管信息系統建設，是利用遙感和地理信息系統（GIS）等高科技手段強化風(fēng)景名勝區管理，實(shí)施科學(xué)保護、科學(xué)決策的重要舉措。要加快國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區遙感信息、監測信息、規劃信息和管理信息等四個(gè)數據庫的建設，強化風(fēng)景名勝資源保護和監管的力度。各地建設行政主管部門(mén)和風(fēng)景名勝區管理機構應當健全和規范監管督查機制，盡快形成完整的監督管理體系。還要認真開(kāi)展對風(fēng)景名勝區的規劃執行、生態(tài)環(huán)境、生物物種資源的調查和監測，避免風(fēng)景名勝區在管理上的隨意性、責任不清以及失職瀆職現象，從根本上改善我國風(fēng)景名勝資源監督管理的落后狀況。鼓勵有條件的省、自治區、直轄市盡快將管轄范圍內的國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區統一納入國家監管信息系統建設計劃。

（四）改變工作思路，加強國家遺產(chǎn)和世界遺產(chǎn)的申報、保護和管理工作。

為了進(jìn)一步加強我國遺產(chǎn)工作，根據遺產(chǎn)申報和管理工作面臨的新形勢，我國相關(guān)部委已經(jīng)建立了遺產(chǎn)申報管理的國家遺產(chǎn)名錄、世界遺產(chǎn)預備名單、世界遺產(chǎn)名錄三級申報和管理體系，進(jìn)一步完善了我國自然遺產(chǎn)、自然與文化雙遺產(chǎn)申報和保護機制。

在今后的遺產(chǎn)工作中，重點(diǎn)要抓好以下幾個(gè)方面的工作：一是審定公布首批國家自然遺產(chǎn)、國家自然與文化雙遺產(chǎn)名錄。至今全國已有13個(gè)�。ㄗ灾螀^、直轄市）提出43處風(fēng)景名勝區或其他單位列為國家遺產(chǎn)，建設部將組織專(zhuān)家對申報地進(jìn)行全面評估考核，按照國家自然遺產(chǎn)和國家自然與文化雙遺產(chǎn)標準，嚴格審查核實(shí)，然后確定首批名單，通過(guò)媒體向全國發(fā)布。二是審核確定世界自然遺產(chǎn)、世界自然與文化雙遺產(chǎn)預備名單。我國已有22個(gè)省64處風(fēng)景名勝區及其他相關(guān)區域申請列入預備名單。預備名單的選擇要根據世界遺產(chǎn)發(fā)展戰略所研究的原則，充分考慮遺產(chǎn)地的地域分布，不同類(lèi)別之間的平衡以及保護管理措施等方面要求。三要加強國際交流、合作和培訓，做好世界遺產(chǎn)地生物多樣性保護項目及遺產(chǎn)地保護能力建設等相關(guān)工作，提升我國遺產(chǎn)地管理水平。

（五）設置四條經(jīng)營(yíng)權轉讓“底線(xiàn)”，強化對風(fēng)景名勝區市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的監管。

隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制的發(fā)展，風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)管理體制改革的步伐也將加快。風(fēng)景名勝區必須始終堅持嚴格保護、統一管理、合理開(kāi)發(fā)、永續利用的原則。同時(shí)在國家所有、政府監管、符合規劃的前提下，鼓勵社會(huì )各方面投資建設風(fēng)景名勝區交通、服務(wù)、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設施項目。對基礎設施維護保養、綠化、環(huán)境衛生、保安等具有物業(yè)管理性質(zhì)的服務(wù)項目，也完全可以委托相應的管理公司負責經(jīng)營(yíng)管理。

在風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)管理上，也就是經(jīng)營(yíng)權的轉讓方式中，應設置幾條是不能突破的底線(xiàn)。一是景區政府的行政管理職能不能有任何削弱，更不能做任何的轉移。風(fēng)景名勝區不能交給企業(yè)管理。風(fēng)景名勝區是由地方政府代表中央政府來(lái)管理國家的風(fēng)景名勝資源。所以國務(wù)院提出，管得不好，就要收回管理權限，犯了錯誤、造成了損失，一定要追究法律責任。二是絕不能在核心景區推行任何實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)權轉讓。因為景區資源是不可再生資源，如果交給企業(yè)管理，私人和短期利益將占首位，怎么會(huì )從社會(huì )、生態(tài)效益的角度來(lái)加強管理？為了風(fēng)景資源的永續利用，核心景區不能做任何形式的經(jīng)營(yíng)權轉讓。三是對已經(jīng)開(kāi)發(fā)、成熟的景點(diǎn)以及其他重要的景點(diǎn)，不允許轉讓其經(jīng)營(yíng)權。四是風(fēng)景名勝區的大門(mén)票不能讓公司壟斷，或者捆綁上市。收取大門(mén)票是行政權的一種體現，也是資源保護費的來(lái)源。如果把資源保護費交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，絕大多數收益都給上市公司分紅了，保護經(jīng)費移作他用，這樣的上市有什么意義？當然，在風(fēng)景名勝區外圍或邊緣，或者是比較次等的以及風(fēng)險較大的資源開(kāi)發(fā)和景區內的旅游設施和服務(wù)項目，如賓館、索道、綠化等，這些都可以進(jìn)行市場(chǎng)化運作，按照所有權、管理權和經(jīng)營(yíng)權三權分離的原則，對可經(jīng)營(yíng)的項目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。所謂特許，是指原定的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項目應該是政府來(lái)實(shí)施的，現在特別允許企業(yè)加入，但要接受政府的嚴格監管。這就是特許經(jīng)營(yíng)與一般經(jīng)營(yíng)的區別。

（六）積極開(kāi)展創(chuàng )建文明景區工作，深入推進(jìn)風(fēng)景名勝區文明建設。

風(fēng)景名勝資源與人類(lèi)社會(huì )、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)。我國的風(fēng)景名勝區不僅是融合自然資源和人文資源的綜合性資源系統，是旅游業(yè)發(fā)展的主要載體之一，同時(shí)還是具有社會(huì )功能、科教功能、文化功能和生態(tài)環(huán)境功能的綜合性地理區域。要改變一些風(fēng)景區重經(jīng)濟效益忽視社會(huì )、生態(tài)效益的傾向，強化風(fēng)景區的宣傳、教育和展示功能，加大景區教育基地和游人中心建設的力度，提升景區景點(diǎn)的歷史文化和生態(tài)文明的展示功能，提高風(fēng)景名勝資源的文化品位和生物多樣性，真正把風(fēng)景名勝區建設成為提高公民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的陣地，建設成為傳播社會(huì )主義精神文明和生態(tài)文明的重要場(chǎng)所，而且也是轉變游客和民眾觀(guān)念、保護風(fēng)景名勝資源的重要途徑。

創(chuàng )建全國文明景區的活動(dòng)，對促進(jìn)風(fēng)景名勝資源保護、利用和旅游經(jīng)濟發(fā)展，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的物質(zhì)文化需要，深入推進(jìn)精神文明建設，起到了積極的促進(jìn)作用。評選辦法一定要科學(xué)、嚴格、公開(kāi)、公正，以達到啟發(fā)人民群眾監督各級風(fēng)景資源管理部門(mén)工作的目的。

總之，當前我國正處在一個(gè)空前絕后的快速城鎮化時(shí)代，保護好國家和民族以及世界文化瑰寶的任務(wù)異常艱巨。雖然全國重點(diǎn)風(fēng)景名勝區總的土地面積僅僅是全國國土面積的百分之一，但它們是國土資源中最寶貴的部分，是不斷增值、世世代代永續利用的一部分，也是最脆弱的一部分。所以，光榮與恥辱，成功與失敗，全系于風(fēng)景資源的管理者。做一個(gè)無(wú)愧人類(lèi)瑰寶的保護者，必須認真遵循家寶總理提出的“十六字”方針，落實(shí)以上提到的六項具體對策。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/