陽(yáng)光、沙灘、海水、歡笑。來(lái)自四面八方的游客在三亞西島游泳、潛水、垂釣或者發(fā)呆，盡情享受著(zhù)這里獨特的海島資源帶給他們的愉悅與閑適。

　　走出景區，是另一番景象。穿過(guò)珊瑚礁石壘成的漁村，路過(guò)停泊著(zhù)幾艘小漁船的漁港，一直走到西島最南邊的牛頭嶺，面朝著(zhù)更深更遠的大海，只有輕柔的海浪拍擊聲和風(fēng)的呼嘯，被三亞灣從北面環(huán)抱的這個(gè)島嶼似乎仍停留在未開(kāi)發(fā)前的狀態(tài)。

　　幾年前，西島并不呈現這樣的和諧。有關(guān)人士將西島現在較為有序的現狀部分歸功于三亞市是我省唯一的全國第二批海島管理試點(diǎn)地區，通過(guò)嘗試一些新的制度和做法部分協(xié)調了開(kāi)發(fā)和保護的關(guān)系。

　　其實(shí)，這只是我國在海島保護立法的漫長(cháng)探索中的一個(gè)節點(diǎn)。

　　今天，探索即將達至一個(gè)新起點(diǎn)。在剛剛結束的十一屆全國人大常委會(huì )第九次會(huì )議上，《海島保護法(草案)》首次提請審議。經(jīng)過(guò)中央和地方長(cháng)期不懈地雙重努力，海島的保護和開(kāi)發(fā)終于有望由一部國家級大法予以規范。

　　存在與消亡：51個(gè)島嶼何處去？

　　促成《海島保護法(草案)》編修完成，提請審議的一個(gè)重要因素在于海島的隨意性開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)越來(lái)越頻繁，導致海島生態(tài)惡化，特別是無(wú)居民海島的數量在不斷減少。據媒體報道，與上世紀90年代相比，遼寧省海島消失48個(gè)，河北省海島消失60個(gè)，福建省海島消失83個(gè)，而海南省海島消失51個(gè)。

　　海南島嶼總數不過(guò)200多個(gè)，51個(gè)島嶼消失是一個(gè)不小的數字。記者就此向我省有關(guān)部門(mén)求證，省海洋與漁業(yè)廳有關(guān)負責人表示，我省尚沒(méi)有相關(guān)的調查結果。我國上世紀90年代第一次全國海島綜合資源調查顯示，海南省所轄海島總數(包括西南中沙群島)為280個(gè)，其中大于500平方米的有235個(gè)，大于0.1 平方公里的較大海島有56個(gè)，其中絕大多數都屬于無(wú)正式居民居住的島嶼。

　　省海洋與漁業(yè)廳海洋環(huán)境保護處處長(cháng)陳剛表示，海島消失有多種原因。沙洲類(lèi)島嶼沒(méi)有固定的巖石，比較容易因為風(fēng)浪等自然因素而消失;有的海島因為填海、海堤、橋梁等工程變成半島、連島或陸地，失去海島的性質(zhì);最嚴重的則是因為無(wú)序的開(kāi)發(fā)造成人為破壞，如開(kāi)山炸石、破壞周邊環(huán)境等造成海島消失。此外，也不排除統計上的因素，我國到目前為止共進(jìn)行過(guò)兩次較為全面詳細的海島調查，一次在上世紀90年代，另一次于近期開(kāi)始，相關(guān)結果尚未完成分析統計公布。尤其西沙、南沙和中沙是遠海離岸島，調查較為困難。因此，海南到底消失了多少島嶼目前還無(wú)法肯定。

　　陸地與海域：雙重價(jià)值再認識

　　“海南要特別注意防范因為游客增加，生活垃圾和污水處理不好對海島資源造成的污染和破壞�！焙Ｄ蠋煼洞髮W(xué)地理與旅游學(xué)院院長(cháng)畢華教授說(shuō)，我省的海島資源非常獨特，具有很大的旅游開(kāi)發(fā)潛力，但又非常脆弱，一旦破壞恢復非常困難。

　　珊瑚礁就是生活污染的最大受害者之一。珊瑚礁是島嶼生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，對于環(huán)境有很高的要求，要在清潔且溫度適宜的海水中才能生存。失去了珊瑚礁的保護，不但島嶼整體環(huán)境會(huì )惡化，海島的存亡也會(huì )受到威脅。

　　畢華表示，對珊瑚礁的保護符合《海島保護法(草案)》中一個(gè)非常重要的思想，就是把海島和海島周邊的環(huán)境看做一個(gè)整體來(lái)保護，這里面既包括陸地，也包括海岸帶、珊瑚礁、紅樹(shù)林以及海域等等。陸地周邊的環(huán)境對于海島同樣有重要的意義，共同組成一個(gè)不可分割的整體。

　　“原來(lái)不是這樣看待海島的�！笔『Ｑ笈c漁業(yè)廳海域與海島管理處副處長(cháng)符文海說(shuō)，過(guò)去的海島管理方式從利用的角度將海島分為陸地和海域兩塊，陸地就按國土管理，海域就按海洋管理，相應的管理體制也是一種部門(mén)條塊分割的管理。

　　這種管理方式實(shí)際上是從海島服務(wù)于工業(yè)和農業(yè)開(kāi)發(fā)的價(jià)值出發(fā)，沒(méi)有考慮到旅游服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護的需求，這也是我國沿海地區填海圍墾工程愈演愈烈的原因之一。當中國經(jīng)濟發(fā)展到了現在這個(gè)階段，特別是對于“生態(tài)省”海南，這樣的海島思維顯然不合適。

　　《海島保護法(草案)》提供了一種認識海島價(jià)值的新思維�！皬倪@個(gè)角度看，海南的海島整體資源非常豐富，開(kāi)發(fā)價(jià)值非常高;同時(shí)，適合開(kāi)發(fā)的島嶼數量又非常少，屬于稀缺資源�！标悇傉f(shuō)。

　　上世紀90年代的海島調查顯示，我省海島的生態(tài)環(huán)境獨特，平坦的沙灘、海灣、珊瑚礁灘、奇特的海蝕地貌多有分布，海水清澈，構成優(yōu)美的自然景觀(guān)。許多海島上有良好的自然植被，鳥(niǎo)類(lèi)、爬行動(dòng)物、小型哺乳動(dòng)物等棲息其間。其中大洲島、西瑁島、東瑁島、野豬島、東島等海島已被劃為海洋自然保護區。海島周邊海域是出產(chǎn)豐富的漁場(chǎng)。在南海諸島和海南島周邊的一些海島的淺海區域，分布著(zhù)大片的珊瑚礁及其相關(guān)的生物群落，構成了特殊的海洋高生產(chǎn)力區域和美麗的水下景觀(guān)。適合開(kāi)發(fā)的島嶼數量很少，但是能夠開(kāi)發(fā)的，開(kāi)發(fā)價(jià)值都很高。

　　目前，海南的海島保護與利用尚處于起步階段。絕大多數離岸海島尚未正式開(kāi)發(fā)�！耙虼�，海南應該更加重視海島的開(kāi)發(fā)利用和保護，實(shí)現有度、有序、有償的高水平開(kāi)發(fā)�！标悇傉f(shuō)。

　　中央與地方：走過(guò)漫長(cháng)立法路

　　2004年底，還在海域管理處任職的陳剛接待了全國人大調研組，對海南部分島嶼的保護與利用狀況進(jìn)行調研，調研的目的就是為了起草《海島保護法》。在此之前的2003年11月，全國人大組成了海島保護法起草領(lǐng)導小組。從那時(shí)到今天草案提交一審，已經(jīng)過(guò)去了將近6年，起草的過(guò)程是一條漫長(cháng)的探索之路。

　　與北京人民大會(huì )堂里熱烈的討論相唱和的，還有沿海各地同樣熱烈的聲調，海南也是其中之一。

　　陳剛還記得，最早接觸海島工作是在建省之初，當時(shí)國家啟動(dòng)了第一次海島綜合資源調查項目，調查工作在1994年完成，2003年調查成果出版。這是我國到目前為止完成的唯一一次海島全面調查，其成果仍在為今天的海島保護工作提供支持。

　　2003年，國家海洋局、民政部和總參謀部聯(lián)合發(fā)布《無(wú)居民海島保護和利用管理規定》不久，海南也開(kāi)始起草自己的地方性海島保護法規，《海南省海島保護與利用管理辦法》在次年起草完成，并提交為2005年地方性法規立法項目。

　　因為對海島屬性的認識存在分歧，這部地方法規在當時(shí)并沒(méi)有得到通過(guò)。但是，海南推動(dòng)海島保護立法的努力仍在繼續。就在今年初的全國兩會(huì )上，海南代表團再次提案，建議盡快立法，加大對海島的保護。

　　“如果草案順利獲得通過(guò)，對我省的海島保護立法也是極大的推動(dòng)�！狈�文海說(shuō)，現在對《海島保護法(草案)》的審議只是一審，還要經(jīng)過(guò)二審、三審，由全國人大常委會(huì )表決才能通過(guò)實(shí)施。國家法出臺后，海南要根據國家法制定相應的《實(shí)施辦法》，還可以根據海南的特點(diǎn)出臺一些條例，進(jìn)一步細化法律規定，彌補海南沒(méi)有海島保護地方法規的遺憾。

　　保護與開(kāi)發(fā)：兩個(gè)不變的主題

　　今天的三亞已經(jīng)是聞名全國的潛水天堂。在蜈支洲、西瑁洲等島嶼周邊蔚藍的海水下，每天都有成批的潛水者在海底漫步，觀(guān)賞美麗的珊瑚礁和礁石中豐富的海洋生境。

　　而開(kāi)發(fā)與保護的問(wèn)題，總是相對相伴著(zhù)出現，成為海島管理中兩個(gè)一直不變的主題。如何協(xié)調好這兩個(gè)主題，是所有海島管理工作的命題，也是海島保護立法的主要目的�！按舜瘟⒎�，對海島環(huán)境資源的保護是最主要的。保護是為了更好的開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)又必須在保護的前提下進(jìn)行�！标悇傉f(shuō)。

　　他表示，三亞潛水業(yè)的發(fā)展，得益于對海島周邊珊瑚礁的保護。在西島上，三亞珊瑚礁自然保護區設立了常駐的保護站，對任何破壞珊瑚礁的行為進(jìn)行嚴格監控。

　　值得一提的是，2002年，三亞市被列入全國第二批海島管理試點(diǎn)地區，也是全省唯一的試點(diǎn)。其后施行的一些海島管理制度，包括編制海洋和海島的利用和保護規劃、對海島開(kāi)發(fā)進(jìn)行審批、屬地對海島進(jìn)行有效監控等，在《海島保護法(草案)》中也都被提及。

　　參考試點(diǎn)的經(jīng)驗，《海島保護法(草案)》在海島資源環(huán)境保護的范圍和性質(zhì)上都有了很大的擴充，從島陸擴展到整個(gè)海島環(huán)境及各種資源，從有居民的海島擴展到無(wú)居民海島，保護的目標更加充實(shí)和明確。

　　符文海表示，草案體現出了一些重要的原則，將對海南的海島管理產(chǎn)生比較大的影響。一是草案要求對海島的利用和保護必須編制規劃，按照規劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，把開(kāi)發(fā)利用海島的活動(dòng)納入了保護的框架;二是將海島的開(kāi)發(fā)利用，特別是無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用通過(guò)審批許可等方式納入到管理體制中。草案同時(shí)規定，無(wú)居民海島所有權屬于國家，防止隨意侵占和開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島的行為。

　　“加大對海島的保護，最終有利于海島資源的可持續利用。對于海南這樣一個(gè)全部由島嶼組成的省份重要意義不言而喻，必將是大大有益的�！碑吶A說(shuō)。