致公黨中央副主席吳明熹去年的提案是《關(guān)于在制定“十一五”規劃時(shí)應重視風(fēng)景名勝事業(yè)可持續發(fā)展》，今年記者見(jiàn)到他時(shí)，他拿出“十一五”規劃對記者介紹，規劃中沒(méi)有單獨提出針對風(fēng)景名勝區的保護，但在“切實(shí)保護好自然生態(tài)”一節中提到，要“加強自然保護區、重要生態(tài)功能區和海岸帶的生態(tài)保護與管理有效保護生物多樣性，促進(jìn)自然生態(tài)恢復”，實(shí)際上，這也涵蓋了風(fēng)景名勝區的保護工作，這令他頗感欣慰。今年，他繼續提出了提案，呼吁盡早出臺《風(fēng)景名勝區法》。

立法限制違法行為

吳明熹認為，當前，面對層出不窮的景區違法、違規問(wèn)題，我國缺乏有效的監督和管理，對損害和破壞風(fēng)景名勝區資源的案件查處缺乏有力的法律依據，因此，風(fēng)景名勝區保護最關(guān)鍵的問(wèn)題、最需要解決的問(wèn)題就是立法，而我國適用于風(fēng)景名勝區管理的法律還只是1985年頒布的《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》。

他強調，風(fēng)景名勝區資源具有不可替代性、稀有性、公共性和綜合性，是經(jīng)過(guò)地球數億年的演化而來(lái)的；景區內留存的珍貴的文物和古建筑，不僅可以讓現代人了解古代的人文歷史，而且還是大自然和祖先饋贈給我們的自然、文化資源。但是，一些地方在景區內大興土木，搞城市化、商業(yè)化、人工化，蠶食自然遺產(chǎn)，使稀有的資源遭到破壞、流失。還有一些地方將景區變成能源和原材料基地，實(shí)施超強度開(kāi)發(fā)，風(fēng)景名勝資源遭到毀滅性破壞的狀況讓人觸目驚心。由于《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》沒(méi)有明文規定，一些人就打起了風(fēng)景名勝區資源開(kāi)發(fā)的主意。據了解，去年以來(lái)，由于電力緊張，一些人就在某著(zhù)名景區筑壩發(fā)電，或者在上游修個(gè)水庫把水堵起來(lái)，結果使景觀(guān)的價(jià)值大打折扣，生態(tài)平衡遭到永久性破壞，生物種群大大減少，原有的人文景觀(guān)被大量毀滅；有些景區內增設大量現代人文景觀(guān)，制假造假，大搞不協(xié)調的城市建設，破壞了景觀(guān)的真實(shí)性，大大貶低風(fēng)景名勝資源的價(jià)值；還有的景區對超環(huán)境容量的旅游客流不加限制，造成景區景觀(guān)和植被嚴重受損，使本來(lái)脆弱的風(fēng)景名勝資源遭受破壞的機率大大增加。這些都是他們在實(shí)際調研中發(fā)現的客觀(guān)存在的問(wèn)題。

立法規范特許經(jīng)營(yíng)

同樣，對于各地風(fēng)景名勝區特許經(jīng)營(yíng)混亂的局面，吳明熹認為這種無(wú)序的狀態(tài)也是由于缺少相關(guān)法律造成的�！讹L(fēng)景名勝區管理暫行條例》中規定，“風(fēng)景名勝區的經(jīng)營(yíng)權向社會(huì )公開(kāi)或部分出讓、轉讓給企業(yè)進(jìn)行管理是屬于違法之舉”。這項條款隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展，顯然有些滯后。特許經(jīng)營(yíng)是商業(yè)運作的行為，其他發(fā)達國家已經(jīng)施行所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)制度。美國的國家公園是國家所有，但是經(jīng)營(yíng)是企業(yè)所有，經(jīng)營(yíng)有特許經(jīng)營(yíng)法、有招投標法，企業(yè)在獲取經(jīng)營(yíng)權之后，按照特許經(jīng)營(yíng)法進(jìn)行操作，實(shí)踐證明是成功的。實(shí)際上，美國有不少經(jīng)驗值得我們借鑒，例如，美國從第一個(gè)國家公園的建立，到國家公園系統的形成都伴隨著(zhù)法律的制定、頒布和實(shí)施。聯(lián)邦政府關(guān)于國家公園的決策等，大到發(fā)展目標及規劃的確定，小到建設項目的審批和經(jīng)營(yíng)行為的規范，都是按照法律規定和規范程序進(jìn)行。管理機構必須通過(guò)法律，依法行政，依法管理；經(jīng)營(yíng)企業(yè)必須按照法律，依法經(jīng)營(yíng)，依法獲得收益；公民及社會(huì )團體也是通過(guò)法律，對國家公園的決策和管理進(jìn)行監督，行使自己的權利。

吳明熹認為，出臺一部《風(fēng)景名勝區保護法》非常必要和急迫。在《風(fēng)景名勝區保護法》中特別要明確以下幾點(diǎn)：其一，要明確提出各級風(fēng)景名勝區的設立條件和標準，減少審定風(fēng)景名勝區的隨意性和實(shí)用主義，實(shí)施規范管理；其二，要明確各級建設主管部門(mén)主管風(fēng)景名勝區工作的執法主體地位，賦予其資源保護、規劃建設、經(jīng)營(yíng)管理等權力。明確風(fēng)景名勝區管理機構的設置性質(zhì)、要求及管理權限，本著(zhù)統一規劃管理、行政相對獨立、依法實(shí)施管理的原則，賦予其相應的政府職能；其三，要明確風(fēng)景名勝區屬社會(huì )公益事業(yè)的法律地位。確定必須由國家對保護的區域（如文物、自然保護區和其他遺產(chǎn)）實(shí)行國家財政補貼，并規定各級政府設立專(zhuān)項資金用于風(fēng)景名勝區的保護建設；其四，要明確風(fēng)景名勝區各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的職責界定、產(chǎn)權空間和法律邊界，規定其依法實(shí)施保護監督和業(yè)務(wù)指導的職責；其五，對與風(fēng)景名勝區功能有沖突的使用，明確提出限制辦法和補償機制；其六，明確可以商業(yè)性開(kāi)發(fā)和利用項目的空間范圍和條件（景區容量、環(huán)保標準、經(jīng)營(yíng)時(shí)限等），通過(guò)競爭性的市場(chǎng)，將專(zhuān)營(yíng)權（包括非營(yíng)利的公用事業(yè)）轉讓給最有效的開(kāi)發(fā)者。

立法發(fā)展的基礎

他不斷地向記者強調，中國的風(fēng)景名勝區保護要走上良性發(fā)展之路，必須首先做到“保護要有法律”。要規劃確立保護好風(fēng)景區，規劃就應該是有效的、科學(xué)的、有品位的、高水準的。而只有在立法確定了規劃執行的主體后，規劃才能有效地實(shí)施；否則就會(huì )出現有規劃不去執行、沒(méi)人執行的情況。一旦有完善的法規保證、好的規劃實(shí)施，風(fēng)景區必定會(huì )受益。比如西湖，吳明熹認為規劃得就很好，不僅景觀(guān)擴大了，水質(zhì)也好了。他說(shuō)：“現在的西湖比過(guò)去好得多，這就是按照規劃建設的好例子�？墒�，風(fēng)景名勝區現在還存在管理主體不明確的問(wèn)題，建設部門(mén)應該是執法管理的主體，但是還有土地、規劃部門(mén)等，甚至包括地方基層管理機構在內都在管，都在進(jìn)入。各部門(mén)的協(xié)調機制不順暢，就把景區的公共利益降低了。至于景區的經(jīng)費來(lái)源問(wèn)題，如果全部依靠國家投入不可能，但應該明確，國家是投資主體，這點(diǎn)不能否認，在這基礎上要開(kāi)設其他渠道，比如地方政府、公益捐助等方式，門(mén)票也是景區收入來(lái)源之一。其實(shí)這些問(wèn)題都可以通過(guò)立法來(lái)解決，因為只有立法就能監督，就會(huì )有監督的主體，才能做到協(xié)調有機制、監督有力度�！�

吳明熹委員希望，我們當代人能夠充分享受風(fēng)景名勝資源但不要破壞，這樣我們的后人才能同樣享受到珍貴的大自然和祖先給我們留下的寶貴的自然財富。

摘自  http://www.fjms1984.com.cn/