一、對風(fēng)景名勝區定義的分析

根據建設部副部長(cháng)仇保興在全國風(fēng)景名勝區綜合整治工作會(huì )議上的講話(huà)精神：“一是加快風(fēng)景名勝區立法進(jìn)程。根據黨中央關(guān)于依法治國的基本方略要求，要進(jìn)一步加快風(fēng)景名勝區立法進(jìn)程。建設部將配合國務(wù)院法制辦，進(jìn)一步修改《風(fēng)景名勝區管理條例》，對《條例》中涉及的風(fēng)景名勝區性質(zhì)、范圍、執法主體及定級審批、規劃審批、保護監督以及違規處罰等重要內容進(jìn)行進(jìn)一步論證和加以明確�！蔽覀冋J為，風(fēng)景名勝區的性質(zhì)，應該認真研究，給予更清晰的闡述。

條例對風(fēng)景名勝區的定義，不是自然和文化遺產(chǎn)、不是文物、不是生態(tài)環(huán)境，而是“可進(jìn)行游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區域”。這一定義，就把風(fēng)景名勝區與“自然和文化遺產(chǎn)保護區”、“文物保護單位”、“自然保護區”、“生態(tài)保護區”區別開(kāi)了。

1、 必需定義“風(fēng)景名勝資源”

我們認為，“風(fēng)景名勝資源”是國家所有的重要的不可再生的自然與文化資源，國家應該對風(fēng)景名勝資源的通過(guò)法律法規，加大力度，予以管理。并且，必需按照國家關(guān)于不可再生資源的開(kāi)發(fā)與保護的相關(guān)法律、法規，納入國家資源管理系統。

風(fēng)景名勝資源，是以人們的觀(guān)賞愉悅及旅游活動(dòng)為前提的資源，不是按科學(xué)、文化、歷史、生態(tài)等評價(jià)為價(jià)值基礎，因其科學(xué)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文物價(jià)值、文化價(jià)值、歷史價(jià)值等而列入的資源。

為了科學(xué)價(jià)值，有自然保護區；為了生態(tài)環(huán)境，有生態(tài)保護區；為了獨特的自然或文化屬性，有自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，中國應該有國家級自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)；為了文化，有文物保護，非物資文化保護。

風(fēng)景名勝資源，可能包含了科學(xué)、文化、歷史、生態(tài)等方面價(jià)值極高的資源，這些資源，應該納入相關(guān)的保護法律及資源保護體系之中，其保護的意義，不是為了觀(guān)賞，而是更廣泛的長(cháng)期價(jià)值。單純風(fēng)景名勝資源保護的意義，就是為了永久利用資源，開(kāi)展觀(guān)賞與旅游。

2、資源保護與開(kāi)發(fā)，具有同樣重要的意義

我們不能厚此薄彼，只重保護，不重開(kāi)發(fā)；也不能只重開(kāi)發(fā)不重保護。必需辯證看待兩者的關(guān)系，按可持續發(fā)展的原則，走永繼利用的道路。

3、“風(fēng)景名勝區”不是“風(fēng)景名勝保護區”

同樣是資源，對于自然資源、生態(tài)資源、科學(xué)資源、文化資源、文物資源，我們特別強調保護；但對于風(fēng)景名勝資源，我們必需同樣重視開(kāi)發(fā)與保護。因為，為了資源的觀(guān)賞價(jià)值和旅游價(jià)值，而建立風(fēng)景名勝保護區，不符合邏輯。因此，風(fēng)景名勝區的社會(huì )功能，必然是對社會(huì )民眾的觀(guān)賞和旅游開(kāi)放。如果不是為了觀(guān)賞和旅游開(kāi)放，風(fēng)景名勝保護起來(lái)有什么意義呢？因此，我們只能建立“風(fēng)景名勝區”，而不是“風(fēng)景名勝保護區”。

建立風(fēng)景名勝區，就是為了在保護資源的基礎上，進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)，以可持續發(fā)展和永續利用的原則為前提，遵循市場(chǎng)規律，最大限度的實(shí)現旅游產(chǎn)業(yè)的功能，滿(mǎn)足人民群眾的旅游需求，帶動(dòng)當地經(jīng)濟的可持續發(fā)展。

風(fēng)景名勝區中的自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、文物、生態(tài)，應該由相應的保護法律法規去規范。獨立的風(fēng)景名勝資源，則由本條例進(jìn)行規范，建議單獨出臺《風(fēng)景名勝資源保護條例》。

二、風(fēng)景名勝區不是非盈利組織，是中國旅游產(chǎn)業(yè)中的市場(chǎng)主體　

1、風(fēng)景名勝區是自然景觀(guān)與文化景觀(guān)最好的旅游景區

《條例》修訂稿最大的問(wèn)題，就是不承認“風(fēng)景名勝區”已經(jīng)成為中國旅游產(chǎn)業(yè)中最重要的市場(chǎng)化主體身份，非要將其納入非盈利組織范疇。

風(fēng)景名勝區的評審，依據的主要是對自然景觀(guān)和人文景觀(guān)的評價(jià)。最好的景觀(guān)資源，都被評為國家級風(fēng)景名勝區，因此，得到了旅游市場(chǎng)的高度認可，也因此激發(fā)了各地申報風(fēng)景名勝區的積極性。

不承認風(fēng)景名勝區是中國旅游產(chǎn)業(yè)中最重要的市場(chǎng)主體，是一種掩耳盜鈴的行為。

2、風(fēng)景名勝資源的定義，就決定了其市場(chǎng)屬性

風(fēng)景名勝區擁有風(fēng)景名勝資源，不等于風(fēng)景名勝區已經(jīng)具備市場(chǎng)化產(chǎn)品的功能，任何否定風(fēng)景名勝區必需面向市場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設和經(jīng)營(yíng)運作的思想，都是不可能的，并且已經(jīng)遠遠落后于中國風(fēng)景名勝區的現實(shí)。

3、把風(fēng)景名勝資源轉化為風(fēng)景名勝區旅游產(chǎn)品，必需進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設

這是一個(gè)基本常識。需要建設的基礎設施與建設工程，共分四類(lèi)：第一類(lèi)，保護設施與保護工程，包括自然資源保護設施與保護工程、文化景觀(guān)保護設施與保護工程；第二類(lèi)，為了進(jìn)入、保護、建設、游覽而必需具備的基本條件，包括交通設施、水電氣通訊等設施、管網(wǎng)設施、衛生設施、安全設施、標識系統、游覽設施、游覽服務(wù)設施、防污及污染治理設施等等；第三類(lèi)，保證游客旅游所必需的配套設施，包括住宿設施、餐飲、其它必需的設施條件；第四類(lèi)，在風(fēng)景名勝區內開(kāi)發(fā)的，適應于游客市場(chǎng)需要的其它游樂(lè )、娛樂(lè )、康體、療養、運動(dòng)、購物等等旅游項目。

4、 門(mén)票經(jīng)營(yíng)是風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)的第一任務(wù)

沒(méi)有游客就不可能形成收入，不進(jìn)行門(mén)票經(jīng)營(yíng)，就不可能提高門(mén)票收入。那種圈起圍墻，修一座大門(mén)就可以收門(mén)票的時(shí)代早已經(jīng)一去不復返了。那種把風(fēng)景名勝資源等同于旅游產(chǎn)品的觀(guān)點(diǎn)是非常幼稚的想法。而風(fēng)景名勝區最主要的收入是門(mén)票，如果需要投資才能形成保護的基礎和旅游開(kāi)發(fā)，門(mén)票收入全部作為資源保護及資源使用費用，納入國家財政，不合情理，也不合邏輯的。

門(mén)票收入的形成，不僅取決于基礎設施和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，而且取決于營(yíng)銷(xiāo)宣傳。當前的事實(shí)是：最著(zhù)名的國家級風(fēng)景名勝區對廣告、宣傳、促銷(xiāo)活動(dòng)投入是非常巨大的，比如九寨溝、張家界等，每年上億的營(yíng)銷(xiāo)投入，才形成了數億元的旅游收入。而條例中根本不考慮這種經(jīng)營(yíng)投入與經(jīng)營(yíng)成本。最大的問(wèn)題是，條例把門(mén)票當成簡(jiǎn)單的座地收錢(qián)，不承認門(mén)票需要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這種認識是完全錯誤的，是睜著(zhù)眼睛說(shuō)瞎話(huà)。

5、風(fēng)景名勝區，是旅游區，應該在保護的基礎上進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)發(fā)

風(fēng)景名勝資源應該專(zhuān)門(mén)制定相關(guān)法規實(shí)施開(kāi)發(fā)與保護，有關(guān)風(fēng)景名勝資源的政府監督與行政管理，應該由相應的國家機構分級實(shí)施。作為旅游區，應該實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，由各類(lèi)企業(yè)主體，按國民待遇，通過(guò)公開(kāi)的招牌掛，進(jìn)行拍賣(mài)，保護并促進(jìn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權的流轉。

6、風(fēng)景名勝區管理局是行政機構

三、風(fēng)景名勝區管理體制，已經(jīng)到了不能不轉變的時(shí)候了

建設部副部長(cháng)仇保興指出：“三是積極探討風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)制度。按照有利于貫徹十六屆三中全會(huì )精神、有利于風(fēng)景名勝資源保護、有利于強化政府管理職能、有利于廣大人民群眾長(cháng)遠利益要求，起草制訂風(fēng)景名勝區特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或指導意見(jiàn)。希望各省、自治區、直轄市主管部門(mén)和風(fēng)景名勝區管理機構也要積極配合、積極參與，積極探索，多提供新鮮經(jīng)驗和典型案例，包括失敗的、錯誤的和違規的案例，多開(kāi)展調查研究，進(jìn)而推動(dòng)風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)機制的改革�！�

1、現有的管理體制的基本特征

現行的管理體制最大的矛盾，是國務(wù)院主管部門(mén)把風(fēng)景名勝區作為行政事業(yè)單位進(jìn)行管理，而地方政府及風(fēng)景名勝區管理局把它作為旅游資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)看待。

矛盾來(lái)自于內部，而不是外部。

因此，必需解決風(fēng)景名勝區管理的內部結構與機制，才能化解當前存在的問(wèn)題，并做好風(fēng)景名勝資源的保護與利用。

2、風(fēng)景名勝區管理中存在的問(wèn)題

（1）風(fēng)景名勝資源的保護問(wèn)題

（2）風(fēng)景名勝資源的資本屬性問(wèn)題

（3）風(fēng)景名勝資源的資本流通問(wèn)題

（4）風(fēng)景名勝區的開(kāi)發(fā)問(wèn)題

（5）風(fēng)景名勝區的依法監督問(wèn)題

（6）風(fēng)景名勝區的執法問(wèn)題

（7）風(fēng)景名勝區的管理體制問(wèn)題

3、造成了對風(fēng)景名勝資源利用的巨大障礙

4、現有的管理體制，造成了對風(fēng)景名勝資源開(kāi)發(fā)的破壞性，不利于資源保護。

5、現有的管理體制，把行政管理職能與經(jīng)營(yíng)職能相互混合，違背了政府職能轉換的基本方向。希望用不以營(yíng)利為目的方式，開(kāi)展風(fēng)景名勝區的資源利用，是一種掩耳盜鈴的、不切實(shí)際的空話(huà)。

6、資源保護及開(kāi)發(fā)的行政管理、行政監督與風(fēng)景名勝區市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)必需分離。如果管理者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者，其小集團及地方利益，必然趨勢管理的松懈與經(jīng)營(yíng)的強化，導致利用資源方式的破壞性。

7、如果完全切斷了經(jīng)營(yíng)職能，門(mén)票因為非經(jīng)營(yíng)化，必然造成風(fēng)景名勝區整體經(jīng)營(yíng)缺位，導致投資人的困境。

8、如果收支兩條線(xiàn)，必然造成景區基礎設施開(kāi)發(fā)、景區品牌營(yíng)銷(xiāo)、景區保護等投資缺乏，造成保護基礎的喪失。

四、新體制設計　　

１、風(fēng)景名勝資源的定義：具有觀(guān)賞、文化或者科學(xué)價(jià)值的自然景觀(guān)或人文景觀(guān)。

２、風(fēng)景名勝區的定義：擁有風(fēng)景名勝資源，應該納入整體開(kāi)發(fā)和保護需要的區域范圍，是風(fēng)景名勝資源的權屬范圍，也風(fēng)景名勝資源的保護范圍。風(fēng)景名勝區不是行政區劃。

３、定位：風(fēng)景名勝區行政管理，是指對風(fēng)景名勝區內風(fēng)景名勝資源的行政管理和國有資產(chǎn)管理，不是風(fēng)景名勝區的開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)運作。因此，風(fēng)景名勝區管理體制，必需進(jìn)行轉制改革。

４、行政管理與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能的分離

管委會(huì )的職責：

１）年度初審及年審報送

２）規劃編制

３）投資立項審核

４）規劃執行監督

５）保護監督

６）特許經(jīng)營(yíng)權的授權、轉讓、拍賣(mài)等流轉管理

７）對經(jīng)營(yíng)者的依法監督

５、資源管理

１）資源與建設投資分離：資源為國有，資源的使用權，為一種獨立的權益，應該通過(guò)招牌掛的方式進(jìn)行拍賣(mài)，允許并鼓勵風(fēng)景名勝資源使用權進(jìn)行流轉；風(fēng)景名勝資源使用權與土地使用權一樣，為無(wú)形資產(chǎn)，按國家關(guān)于土地使用權的財務(wù)會(huì )計規定，進(jìn)行資產(chǎn)管理。風(fēng)景名勝區內的土地，按照規劃，對建設必需使用的土地，允許辦理土地出讓手續；風(fēng)景名勝區內的建設項目，按國家投資管理有關(guān)政策執行，必需符合規劃要求，并按要求進(jìn)行前置審批。

２）資源保護：按誰(shuí)收益誰(shuí)保護的原則，由獲得風(fēng)景名勝資源使用權的主體承擔，風(fēng)景名勝區管委會(huì )負責直接監督，國家風(fēng)景名勝區管理機構統一管理。

３）資源開(kāi)發(fā)：由獲得風(fēng)景名勝資源使用權的主體承擔。

６、規劃管理

１）規劃編制

２）規劃審批

３）規劃執行

７、投資建設管理

１）審批范圍

２）審批程序

８、監督與執法

１）國家主管部門(mén)的監督與執法

２）地方主管部門(mén)的監督與執法

３）風(fēng)景名勝區管理委員會(huì )的監督與執法

五、經(jīng)營(yíng)權與市場(chǎng)化

１、風(fēng)景名勝區風(fēng)景名勝資源的所有權，歸國家所有；風(fēng)景名勝區的整體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權，由地方人民政府，通過(guò)公開(kāi)方式進(jìn)行拍賣(mài)；拍賣(mài)所得收入，在國家與地方財政之間進(jìn)行分配；國家財政收入部分，作為風(fēng)景名勝保護基金，全部用于全國風(fēng)景名勝資源的保護；地方財政收入中至少保證25%，用于當地風(fēng)景名勝資源的保護；

２、拍賣(mài)的程序、拍賣(mài)結果，需經(jīng)國家風(fēng)景名勝區主管部門(mén)審批，并由國家風(fēng)景名勝區主管部門(mén)發(fā)給經(jīng)營(yíng)權證；

３、風(fēng)景名勝區的整體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體，必需承擔風(fēng)景名勝區的保護職責，保護費用，由該整體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體承擔。

４、在以下情況發(fā)生時(shí)，地方人民政府可報請發(fā)證部門(mén)收回經(jīng)營(yíng)權：

１）違反規劃進(jìn)行建設

２）人為造成重大環(huán)境破壞

３）保護不力

４）出現重大安全隱患

５、國家鼓勵整體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權的流動(dòng)；經(jīng)營(yíng)權的轉讓過(guò)戶(hù)，必需通過(guò)國家風(fēng)景名勝區主管部門(mén)批準。