3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調，要加強城市規劃建設管理。一個(gè)月前，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），指出了城市規劃建設管理中尚存在的部分突出問(wèn)題，其中，城市建設盲目追求規模擴張，節約集約程度不高現象被“點(diǎn)名”。

　　誠然，在城鎮化的快速推進(jìn)階段，土地的城鎮化會(huì )略快于人口的城鎮化。從國際公認標準看，衡量土地與人口城鎮化關(guān)系的城鎮用地增長(cháng)彈性系數應維持在1至1.12之間，而中國顯然已跨出了這一合理閥值。相關(guān)數據顯示，2000-2010年，中國城市建設用地的面積擴大83.41%，土地城鎮化速度是人口城鎮化的1.85倍。

　　曾幾何時(shí)，求大求新的功利思維總會(huì )在城市規劃落筆之時(shí)搶得主導。在歐美發(fā)達國家城鎮化發(fā)展初期探索中，也很難拒絕城鎮土地快速擴張帶來(lái)的成就滿(mǎn)足，浮躁激進(jìn)的城市規劃者催促著(zhù)城市生長(cháng)的徹底視覺(jué)化，他們需要一個(gè)“看得見(jiàn)”的城鎮化。而其后，當西方國家開(kāi)始對“城市蔓延”現象質(zhì)疑和反思之時(shí)，中國卻“義無(wú)反顧”地踏上了“造城運動(dòng)”的老路。

　　從外延式擴張到內涵式發(fā)展

　　此次《意見(jiàn)》明確指出，要嚴控各類(lèi)開(kāi)發(fā)區和城市新區的設立。就在《意見(jiàn)》發(fā)布一周前，長(cháng)春新區獲批成為國家級新區。這是自1992年第一個(gè)國家級新區——上海浦東新區成立至今，國務(wù)院批復的第17個(gè)國家級新區。

　　“據不完全統計，我國各類(lèi)國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新區、綜保區、邊境經(jīng)濟合作區、出口加工區、旅游度假區等約有500個(gè)；各類(lèi)省級產(chǎn)業(yè)園區1600多個(gè)；較大規模的市級產(chǎn)業(yè)園1000個(gè)；縣以下的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園上萬(wàn)計。”國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國新城新區的總體情況。

　　新城新區的涌現是基于區域發(fā)展戰略宏觀(guān)設計的結果，在發(fā)揮經(jīng)濟引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數量規模面前，人們不禁發(fā)問(wèn)，新城新區數量是否已趨于飽和？近年來(lái)，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對這一問(wèn)題的質(zhì)疑。

　　“一些年來(lái)，規劃和建設城市新區成為我國城市擴張的重要手段。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì )發(fā)展研究部研究員林家彬在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)表示。“由于新區的規劃建設都是在地方政府主導下進(jìn)行的，目前城市新區所存在的一些問(wèn)題，其根源也在于政府的決策失誤。”

　　他進(jìn)一步分析認為，比如，對于城市未來(lái)產(chǎn)業(yè)和人口的過(guò)高預測，導致新區規劃面積過(guò)大，土地資源利用效率低下。再如，對于許多大城市來(lái)說(shuō)，通過(guò)加快開(kāi)發(fā)區等新區建設從而使老城區的擁擠狀況得到紓解本應是一個(gè)合理的選擇，但長(cháng)期以來(lái)，由于城市規劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針（指原國務(wù)院特區辦規定的國家級開(kāi)發(fā)區建設必須以引進(jìn)外資企業(yè)為主、工業(yè)企業(yè)為主、高新技術(shù)企業(yè)為主的方針）的限制，許多城市的開(kāi)發(fā)區并沒(méi)有作為城市的有機組成部分來(lái)發(fā)展，因而不能成為老城區產(chǎn)業(yè)和居民有效疏散的發(fā)展區，并導致了老城區建筑密度過(guò)高和開(kāi)發(fā)區土地資源浪費現象并存的困境。

　　“中國新城新區數量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過(guò)低，盲目投資而無(wú)需擔責，缺乏調控與規范等。”馮奎認為，“從全球背景看，歐美發(fā)達國家的城鎮化基本完成，城市格局相對固定，其城鎮化當前更多體現為‘城上城’的發(fā)展，即在原有城市基礎上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國城鎮化，則表現為‘城外城’的發(fā)展模式。”

　　如果說(shuō)，執著(zhù)于城市規模擴張是全球范圍內城市化在前期推進(jìn)的固定程式，抑或是在地方政績(jì)導向和企業(yè)投機熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經(jīng)走過(guò)的路找到一個(gè)似乎合理的借口，那么如今，是時(shí)候停下急速擴張的步伐了。

　　今年1月，國土資源部部長(cháng)姜大明在全國國土資源工作會(huì )議上表示，“十三五”時(shí)期，將分類(lèi)推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，對特大城市、超大城市和資源環(huán)境超載的城市，加快劃定永久性開(kāi)發(fā)邊界。

　　早在2014年7月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯(lián)合召開(kāi)相關(guān)工作會(huì )議，確定在14個(gè)大型、特大型城市，包括北京、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市開(kāi)展“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的試點(diǎn)工作。2015年5月，國土資源部相關(guān)負責人曾透露，下一步要爭取劃定全國600多個(gè)城市的開(kāi)發(fā)邊界，并嚴格管理。

　　“加強空間開(kāi)發(fā)管制，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，根據資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導調控城市規模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設約束性指標。按照嚴控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構的思路，逐步調整城市用地結構，把保護基本農田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設用地，推動(dòng)城市集約發(fā)展”，“嚴控各類(lèi)開(kāi)發(fā)區和城市新區設立，凡不符合城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃進(jìn)行建設的，一律按違法處理。”《意見(jiàn)》再次強調了對城市用地紅線(xiàn)的堅守。

　　全國政協(xié)委員、國土資源部原副部長(cháng)胡存智在今年兩會(huì )期間回答記者提問(wèn)時(shí)表示，“十三五”規劃建議中提出實(shí)行建設用地總量和強度“雙控”，有利于形成優(yōu)化的國土空間開(kāi)發(fā)格局，杜絕“攤大餅”式發(fā)展，有利于改善城市的人居環(huán)境，從而防止城市病。

　　如今，限制城市外延式擴張的圍欄不斷加高，倒逼城市內涵式發(fā)展。中國城鎮化曾過(guò)分向空間要效益的發(fā)展邏輯亟待修正。