從目前PPP模式運用的情況來(lái)看,最為成熟的主要是基礎設施領(lǐng)域,如污水處理、供水、園林、垃圾處理、燃氣等行業(yè)。這些行業(yè)大多涉及國計民生,合作期限往往都比較長(cháng),大多在十幾年到30年不等。在這么長(cháng)的合作期限內,法律政策環(huán)境、市場(chǎng)情況等都會(huì )發(fā)生巨大的變化,項目要能真正順利推進(jìn),并不容易。從近年數百個(gè)PPP項目的經(jīng)驗來(lái)看,實(shí)施效果較好的PPP項目往往都有完備而公允的項目協(xié)議作支撐,而且這些協(xié)議在風(fēng)險及其分配機制的設計方面都做得比較到位和合理。

　　首先,要能識別出各種可能的風(fēng)險。

　　只有識別出了風(fēng)險,才能談得上防范風(fēng)險和解決問(wèn)題。因此,項目協(xié)議擬定過(guò)程中,要充分考慮、反復斟酌,把各種風(fēng)險都盡可能考慮到。例如,污水處理BOT項目就可能面臨建設成本超支、污水進(jìn)水量不足、污水進(jìn)水水質(zhì)超標、污水處理費支付不及時(shí)、不可抗力、運營(yíng)成本超支等多種風(fēng)險。不同類(lèi)型的項目面臨的具體風(fēng)險有很大差異,但就大多數基礎設施項目而言,歸納起來(lái),幾乎都會(huì )面臨著(zhù)服務(wù)量、服務(wù)價(jià)格、資本支出或運營(yíng)成本超支等方面的風(fēng)險。

　　其次,要設計合理的風(fēng)險分配機制。

　　風(fēng)險分配機制設計的關(guān)鍵是要讓最有能力化解風(fēng)險的一方來(lái)承擔風(fēng)險或各方共同分擔合適的風(fēng)險。不同的項目風(fēng)險分配機制的設計有所不同。但不管是什么項目,最核心的一點(diǎn)就是要講求公允和平等互利,講求風(fēng)險共擔、利益共享,誰(shuí)也不要獨享利益,誰(shuí)也不要牟取暴利,如此才能走得長(cháng)遠。

　　盡管要實(shí)現對項目各種風(fēng)險的完全預判和解析是非常困難的,但制定原則性的風(fēng)險分配和解決機制是非常必要的。

　　從風(fēng)險的本質(zhì)來(lái)看,許多問(wèn)題或新情況的出現,最終的結果都會(huì )引致資本性支出或運營(yíng)成本增加。因此,在項目協(xié)議簽訂前,從財務(wù)角度進(jìn)行分析判斷就顯得尤為重要,依據財務(wù)分析結果來(lái)提出原則性的風(fēng)險分配和解決機制,以使得在出現問(wèn)題或新情況時(shí),企業(yè)能恢復到簽訂協(xié)議時(shí)可預見(jiàn)的經(jīng)濟地位或財務(wù)狀況。

　　下面筆者就以國內運作較為成熟的污水處理項目為主,兼顧地鐵、供水等其他類(lèi)型的項目來(lái)談?wù)劮?wù)量、服務(wù)價(jià)格、資本支出或運營(yíng)成本超支等3大類(lèi)主要風(fēng)險的分配機制設計。

　　一是服務(wù)量的風(fēng)險分配設計。

　　對于污水處理項目來(lái)說(shuō),服務(wù)量的風(fēng)險主要是污水進(jìn)水量不足。這種風(fēng)險涉及投資人的合理收益,一般由政府承擔。通常的做法是在協(xié)議中約定基本水量,如果實(shí)際進(jìn)水量達不到基本水量的,則按照基本水量付費。但是在實(shí)際進(jìn)水量超出基本水量時(shí),因為企業(yè)已經(jīng)按照基本水量獲得了合理回報,所以把超出部分作為超額水量處理,對污水處理價(jià)格予以打折。

　　對于地鐵項目而言,服務(wù)量的風(fēng)險主要表現為客流不足。在項目初期都會(huì )對客流進(jìn)行預估,但很難準確。北京地鐵四號線(xiàn)PPP項目設計了客流風(fēng)險分擔機制,即如果實(shí)際客流連續3年低于預期客流,政府要向特許公司進(jìn)行補償;如實(shí)際客流超過(guò)了預測的客流,特許公司有義務(wù)把獲得的利潤跟政府分享。

　　二是服務(wù)價(jià)格風(fēng)險分配設計。

　　污水項目在合作初期會(huì )約定污水處理價(jià)格,但這個(gè)價(jià)格如果30年不變,企業(yè)肯定要虧損。因此要設計合理的污水處理價(jià)格調整機制,主要針對運營(yíng)過(guò)程所涉及的電費、藥劑費、人工成本、稅率等因素的變化進(jìn)行調整,使得企業(yè)在相關(guān)因素發(fā)生變化的時(shí)候仍能獲得在合作期初預計的經(jīng)濟地位。

　　對于供水、地鐵等需要向用戶(hù)收費的項目,企業(yè)向用戶(hù)提供服務(wù)或產(chǎn)品的價(jià)格是政府制定的,但這個(gè)價(jià)格往往偏低,無(wú)法使企業(yè)獲得合理回報。因此,政府需要按照協(xié)議價(jià)格與企業(yè)進(jìn)行結算。在企業(yè)提供的實(shí)際服務(wù)量與基本服務(wù)量相當的情況下,當中標或協(xié)議價(jià)格大于政府定價(jià)時(shí),則需要政府給予補貼;但如果實(shí)際服務(wù)量遠大于基本服務(wù)量時(shí),企業(yè)可能存在超額利潤,此時(shí)就需要與政府分享超額收益。北京地鐵四號線(xiàn)PPP項目的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規定,如果實(shí)際平均人次票價(jià)低于協(xié)議的測算,市政府將就其差額給予特許公司作為補償;如果實(shí)際平均人次票價(jià)收入水平高于協(xié)議的測算,則特許公司需將差額的絕大部分返還給政府。

　　三是資本支出或運營(yíng)成本超支風(fēng)險分配設計。

　　資本支出或運營(yíng)成本超支風(fēng)險的具體表現有很多,要注意區別對待。但總體來(lái)講,這類(lèi)風(fēng)險處理的基本原則就是“誰(shuí)造成風(fēng)險的就主要由該方承擔”。非企業(yè)自身原因造成的,大多數情況下應該由政府和企業(yè)共同承擔。

　　具體而言,如果是由于企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題造成超支的,應由企業(yè)自己承擔。但如果是因為客觀(guān)因素(如電費、主要原材料價(jià)格、人工成本等上漲)導致成本超支的,則由政府和企業(yè)共同承擔,這可以通過(guò)調價(jià)公式來(lái)解決,在公式設計上可以考慮一定程度范圍內的風(fēng)險由企業(yè)自擔,超出后的風(fēng)險由政府承擔。如果因國家和地方有關(guān)法律法規政策規定,對服務(wù)標準、工藝技術(shù)等要求提高導致企業(yè)必須投入改造費用或增加運行成本的,這種風(fēng)險應由雙方共同承擔(同樣是企業(yè)先自擔,超出部分由政府承擔)。

　　上述風(fēng)險只是項目中可能涉及的部分風(fēng)險而已,實(shí)際面臨的風(fēng)險還可能更多。在實(shí)施過(guò)程中,還會(huì )有種種新的變化,有時(shí)候這種變化甚至是期初無(wú)法預料的。當出現這種情況時(shí),遵守契約精神就顯得尤為重要,這時(shí)合作各方坐下來(lái)好好談,按照協(xié)議確定的基本原則進(jìn)行協(xié)商解決是很必要的,協(xié)調解決的結果通過(guò)簽訂補充協(xié)議予以明確。