目前，我國已有12個(gè)省份試點(diǎn)9處國家公園，國家公園體制的建立進(jìn)入總結推廣經(jīng)驗的關(guān)鍵階段。

　　日前，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第37次會(huì )議審議通過(guò)《建立國家公園體制總體方案》。會(huì )議強調，建立國家公園體制，對相關(guān)自然保護地進(jìn)行功能重組，理順管理體制，創(chuàng )新運營(yíng)機制，健全法律保障，強化監督管理，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。業(yè)內人士分析，形成國家公園體制總體方案后，我國第一個(gè)真正意義上的國家公園應很快能現身。

　　國家公園并不是一個(gè)新名詞。美國是這方面的先行者，1872年美國國會(huì )批準設立了美國、也是世界上最早的國家公園，即黃石國家公園。自黃石國家公園設立以來(lái)，全世界已有一百多個(gè)國家設立了上千處風(fēng)情各異、規模不等的國家公園。當然，各國對于國家公園的定義未必一致，但是總體上都是指向自然保護區。

　　目前，我國已有12個(gè)省份試點(diǎn)9處國家公園，國家公園體制的建立進(jìn)入總結推廣經(jīng)驗的關(guān)鍵階段。關(guān)于推進(jìn)國家公園體制建立的整體框架目前已經(jīng)有了共識，包括頂層設計、明確管理主體、編制全國國家公園發(fā)展規劃、制定技術(shù)標準、啟動(dòng)國家公園立法、研究投融資政策、明確建設程序、出臺規范性指導文件等。但要順利推進(jìn)國家公園體制建設，應以試點(diǎn)過(guò)程中的深層次矛盾和問(wèn)題為著(zhù)力點(diǎn)，厘清國家公園的定位、國家公園與現行自然保護地的整合與協(xié)調，以及國家公園的保護與發(fā)展等三方面問(wèn)題。

　　國家公園的定位

　　國家公園應該堅持什么樣的定位？中央深改組會(huì )議強調，要“堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念”。我國現有公園體系包括國家、省、市縣、城市與街區五級，并涵蓋自然生態(tài)與環(huán)境、人居環(huán)境。其中，國家公園位于公園體系的“金字塔”頂端且引領(lǐng)整個(gè)公園體系，具有“國家代表性”，體現我國生態(tài)環(huán)境的獨特性、多樣性和全局性；國家公園的“公益性”主要體現在生態(tài)效益方面，其優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品能夠提供強大的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，以滿(mǎn)足對應國家層級的需求，使全國人民都能夠感受到這種最普惠的民生福祉。

　　“國家代表性”和“全民公益性”表明了國家公園的公共產(chǎn)品特征，因此國家級自然保護區應確定為中央事權。然而，目前國家級及各級自然保護區主要由地方出錢(qián)、出力、出人來(lái)維持運行：一方面，造成自然保護區建設的成本地方承擔與效益的全國意義之間不對稱(chēng)，使得一些地方對自然保護區的工作積極性下降；另一方面，自然保護區所屬地區或相對集中地區也往往是社會(huì )經(jīng)濟水平相對落后的地區，地方財力有限。這一矛盾應當在國家公園體制中得到高度重視和有效解決。

　　以管理體制中基礎性的資金機制為例，應依據“劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度”，對以國家公園功能為核心職能的主體功能區，建立系統匹配的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，構建以中央級政府財政為主的籌資機制，完善這些區域的生態(tài)補償機制，以實(shí)現國家公園的資金機制創(chuàng )新，確保其公益性。國家級以下的其他類(lèi)型的自然保護地，宜實(shí)行分級分類(lèi)管理，主要界定為地方各級政府的事權，明確相關(guān)責任及其職能，做好中央財政與地方各級財政支持相結合、保護開(kāi)發(fā)利益在各級地方合理分配的機制，充分調動(dòng)地方積極性。除此之外，還需要打通其他投資渠道。參照美國國家公園的經(jīng)驗，除了自身的經(jīng)營(yíng)收入之外，還有中央財政、慈善機構、企業(yè)贊助等重要投資渠道。

　　從試點(diǎn)情況來(lái)看，存在哪些不足

　　會(huì )議強調，要構建以國家公園為代表的自然保護地體系。這里就涉及國家公園與現行自然保護地的整合與協(xié)調問(wèn)題。其中關(guān)鍵是，堅持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，基于國家公園厘清現行國家各類(lèi)自然保護區的橫向聯(lián)系。

　　不得不承認，現有的部門(mén)分治和行政區劃分隔，很大程度上使完整的自然生態(tài)系統被人為分割，交叉重疊和碎片化現象明顯，影響了保護功能的發(fā)揮。且以往的自然保護地類(lèi)型較多，大多是由地方申報、部門(mén)為主審批而建立，這種自下而上申報的做法使得一些重要自然生態(tài)系統由于某些地方積極性不高而未被納入保護。國家公園有多種類(lèi)型，科學(xué)性和專(zhuān)業(yè)性較強，業(yè)務(wù)管理上與多部門(mén)有交集，任何一個(gè)部門(mén)都難以單獨完成管理目標。目前存在的既行使自然保護區監督權又直接實(shí)施部分自然保護區管理的現象，需要在國家公園體制建設中得以解決。

　　從國家公園體制試點(diǎn)情況來(lái)看，創(chuàng )新性尚顯不足。國家公園體制試點(diǎn)的目的就是要理順國家級自然保護區、國家級風(fēng)景名勝區、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質(zhì)公園等各類(lèi)保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問(wèn)題，形成統一、規范、高效的管理體制和運行機制，形成可復制、可推廣的保護管理模式，為建立統一規范的中國特色國家公園體制提供經(jīng)驗。目前我國已有三江源、神農架、武夷山、錢(qián)江源、南山、長(cháng)城、香格里拉普達措、大熊貓和東北虎豹9個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陜西、甘肅、吉林和黑龍江等12個(gè)省份。但是，其中絕大多數以各種方式掛牌“國家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現有其他類(lèi)遺產(chǎn)地管理體系的體制機制，有的地方不當經(jīng)營(yíng)現象比較嚴重，更多看重國家公園品牌的經(jīng)濟效益，試點(diǎn)情況既不規范、也不公益，沒(méi)有能夠緩解和處理好保護、服務(wù)與經(jīng)營(yíng)之間的矛盾。

　　我們需要認識到，建立國家公園體制不單是建立一些國家公園實(shí)體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制，從頂層設計入手解決這些問(wèn)題，在突出公益性的前提下，進(jìn)行統一、規范、公益的管理。為此，有必要對國家公園試點(diǎn)區內各類(lèi)保護地的交叉重疊和碎片化區域進(jìn)行清理規范和歸并整合，對現有各類(lèi)保護地的管理機構進(jìn)行整合，實(shí)現“一個(gè)牌子、一個(gè)管理機構”的管理模式，并積極探索跨行政區保護管理的有效途徑。國家公園宜作為自然資源產(chǎn)權獨立單元由國土部門(mén)登記，由資源管理部門(mén)實(shí)施管理，由綜合部門(mén)實(shí)施監督。

　　堅持適度開(kāi)發(fā)與保護

　　在國家公園體制中，最核心的問(wèn)題是如何處理好開(kāi)發(fā)與保護之間的關(guān)系。

　　國家公園的開(kāi)發(fā)一方面要與人口、經(jīng)濟活動(dòng)規模相匹配，另一方面要完成其自身的生態(tài)保育任務(wù)。國家公園的主體目標是保護自然生態(tài)系統的原真性和完整性，而非大搞旅游等開(kāi)發(fā)活動(dòng)。當然，大多數國家公園除了具備自然保護的主體功能外，同時(shí)兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區發(fā)展等輔助功能。由于國家公園大多數處于欠發(fā)達地區，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時(shí)，適度開(kāi)展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復合效益。然而務(wù)必牢記的是，國家公園的保護功能具有最高優(yōu)先級，當其他功能的發(fā)揮影響到保護功能的實(shí)現時(shí)，就要服從、服務(wù)于“保護”這個(gè)根本目標。

　　與此同時(shí)，強調“保護第一”并非是要“絕對的保護”，更不是要打造“無(wú)人區”式的國家公園。在滿(mǎn)足國家公園生態(tài)效益的前提下，也不能把國家公園完全封閉起來(lái)。國家公園的核心區和生態(tài)保育區嚴格禁止人為活動(dòng)；在不影響保護的前提下，可以考慮在可接受的范圍內拿出極小比例的面積作為游憩展示區，進(jìn)行最低限度的必要設施建設，并通過(guò)規范的管理引導民眾進(jìn)入，使民眾能夠感受自然之美，接受環(huán)境教育，培養愛(ài)國情懷，促進(jìn)社區發(fā)展?？傮w而言，國家公園的建設，需要堅持適度開(kāi)發(fā)與保護。

　　我國的國家公園體制起步于生態(tài)文明建設的新起點(diǎn)，目前已進(jìn)入試點(diǎn)改革的攻堅階段。為此，需要直面矛盾和問(wèn)題，妥善處理好以上提到的三方面問(wèn)題，才能行穩致遠，促進(jìn)具有中國特色國家公園體制建設的健康發(fā)展。