金永祥在進(jìn)入2017年以后一直想控制公司的人員規模和業(yè)務(wù)的發(fā)展速度。

　　金永祥是大岳咨詢(xún)公司的總經(jīng)理，在2017年年初的時(shí)候，他判斷中國的PPP已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。這個(gè)“新的階段”指的是，PPP已經(jīng)進(jìn)入需要進(jìn)行費價(jià)制度改革的時(shí)候。

　　于是金永祥就有意識地控制公司的規模和發(fā)展速度。其后的變化也符合了金永祥的判斷，無(wú)論是財政部的50號文還是78號文，都在不斷明確這樣一個(gè)信號：加強對不規范PPP的約束和管理。

　　7月31日，財政部召開(kāi)進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作座談會(huì )，財政部副部長(cháng)史耀斌表示，在當前嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險的形勢下，部分地方政府和市場(chǎng)機構對PPP發(fā)展前景表示擔憂(yōu)，認為政府付費類(lèi)PPP與政府購買(mǎi)服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍；事實(shí)上，中央始終將PPP定位為一項長(cháng)期性、系統性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長(cháng)期、健康、可持續發(fā)展。

　　金永祥告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，這與他年初的判斷是一致的，現在做PPP的就是三方：政府方、社會(huì )資本方和金融機構方，現在政府一方最重要。

　　金永祥判斷，PPP經(jīng)過(guò)三年的快速發(fā)展，市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮自我調節作用，進(jìn)入優(yōu)勝劣汰的階段。

　　新階段

　　2016年是PPP快速發(fā)展的一年，金永祥告訴經(jīng)濟觀(guān)察報記者，2016年底公司人數達到四五百人。簽約合同數也是大幅增長(cháng),2013年有50來(lái)個(gè)合同 (啟動(dòng)之前),2014年大概是101個(gè)，到2015年的時(shí)候是245個(gè)，2016年達到400多個(gè)，2017年會(huì )再漲到600個(gè)。

　　但是，到了2017年，金永祥認為PPP發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了新階段，特別是在項目中發(fā)現，都需要做兩評方案，另外好多項目簽完約后并不落地，開(kāi)不了工。兩評方案是指，物有所值評價(jià)和財政承受能力評價(jià)，在評價(jià)的時(shí)候就會(huì )發(fā)現，這已經(jīng)離地方政府財政支出10%的上限越來(lái)越接近。財政部在2015年4月印發(fā)的《政府和社會(huì )資本合作項目財政可承受能力論證指引》中明確要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。

　　金永祥判斷，這其中會(huì )出現部分項目操作不下去的情況，然后就是有些項目簽約就沒(méi)開(kāi)工，大部分簽完約在那放著(zhù)就變成假項目，做不下去了。

　　金永祥給出了必須進(jìn)行費價(jià)改革的理由。他表示，如果不進(jìn)行費價(jià)制度改革，就無(wú)法真正推動(dòng)PPP沿著(zhù)市場(chǎng)化方向真正走下去?？纯船F在A(yíng)BS（PPP項目資產(chǎn)證券化）為什么做不下去？就是因為市場(chǎng)對項目沒(méi)有信心。為什么沒(méi)有信心？還是因為沒(méi)有現金流?，F金流從哪兒來(lái)？政府使用者付費。政府沒(méi)能力付費了，做那么多項目，政府哪有那么高能力付費？讓使用者付費就意味著(zhù)公益項目也得收費，讓過(guò)去價(jià)格不到位的逐步到位，只有這樣才能從根本上解決問(wèn)題，一盤(pán)PPP的大棋才能盤(pán)活。

　　金永祥認為，PPP項目一半開(kāi)不了工的原因是項目完不成融資。完不成融資的原因是沒(méi)有收費和價(jià)格制度改革。

　　政府付費項目的減少，是否意味著(zhù)PPP增速的下降？在財政部PPP中心的最新一期季報數據顯示，在財政部PPP項目庫中，政府付費和政府市場(chǎng)混合付費項目數8,625個(gè)、投資額11.4萬(wàn)億元，分別占入庫項目的63.6%和69.5%，占比穩定。

　　10%的難題

　　財政部在2015年印發(fā)的《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》其中一條規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。省級財政部門(mén)可根據本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時(shí)對外公布。

　　財政部副部長(cháng)史耀斌認為PPP發(fā)展不規范可以歸納為“四個(gè)問(wèn)題”：其中一條就是支出上限“虛化”問(wèn)題。對于PPP項目支出責任不得超過(guò)預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位、把關(guān)不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長(cháng)期支出壓力。

　　金永祥此前就判斷，在PPP項目中財政支出的空間已經(jīng)到了邊界，大家都懷疑財政還不起錢(qián)，尤其是在地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)引起眾多關(guān)注的情況下，地方政府財政支付能力確實(shí)承受不小的考驗。

　　一位PPP專(zhuān)家對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，PPP項目政府支出事項會(huì )增加未來(lái)政府支出負擔，過(guò)多項目可能導致財政收支矛盾加劇，從而帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險的隱患。正是為了防止PPP項目政府支出事項過(guò)多而催生債務(wù)風(fēng)險，財政部發(fā)文作出規定，PPP項目需要從一般公共預算中安排的支出應當嚴格控制在10%以?xún)?這主要就是防止地方政府超出財政承受能力大量上馬PPP項目。

　　在上述PPP專(zhuān)家看來(lái)，政府付費和使用者付費項目成本均是受益者負擔，但現階段從防控風(fēng)險角度考慮以使用者付費項目?jì)?yōu)先為宜。無(wú)論是政府付費，還是使用者付費，只要是公共服務(wù)項目，其成本最終都是受益者負擔，一種是通過(guò)向社會(huì )公眾收稅支付費用，另一種是通過(guò)向特定的受益者收費支付費用。從受益對象看，政府付費類(lèi)項目公共屬性更為突出，外溢性更強，更具有大眾性和普惠性，是地方政府更應優(yōu)先支持的領(lǐng)域。當然，這要進(jìn)行財政承受能力論證，不可不顧財政承受能力。

　　考慮到經(jīng)過(guò)三年多突飛猛進(jìn)的發(fā)展，各地PPP項目政府支出事項已普遍逼近10%紅線(xiàn)，根據現階段“防風(fēng)險”主基調，應從嚴控制新上馬政府付費類(lèi)PPP項目。

　　史耀斌在7月31日的講話(huà)中強調，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線(xiàn)”，其中一條就是要嚴控“紅線(xiàn)”。要強化財政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開(kāi)。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時(shí)公開(kāi)財政承受能力論證報告及有關(guān)數據。未按規定公開(kāi)的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線(xiàn)的地區，要進(jìn)行風(fēng)險預警。

　　就算有著(zhù)10%上限的財政控制，但是PPP的大潮還在繼續向前推進(jìn)。

　　難以控制的速度

　　金永祥發(fā)現了PPP外部環(huán)境的變化，就琢磨要進(jìn)行策略調整，他要控制公司的發(fā)展速度，把發(fā)展速度降下來(lái)。“必須要控制發(fā)展速度，但是實(shí)際上這速度很難控制。”金永祥說(shuō)。

　　當金永祥想控制速度時(shí)，公司的規模已經(jīng)接近500人，要把公司每年50%的業(yè)務(wù)增速控制住確實(shí)不易，由于PPP業(yè)務(wù)發(fā)展太快，金永祥在壓人以后發(fā)現，有些項目干不過(guò)來(lái)了。

　　金永祥發(fā)現，在那些做不過(guò)來(lái)的項目中，一些是前期做爛的項目，還有一些縣市級的項目也出現了。這些新變化讓金永祥更加謹慎。

　　金永祥告訴記者，現在80%的業(yè)務(wù)來(lái)自老的客戶(hù)和客戶(hù)之間的推薦。因為價(jià)格問(wèn)題，金永祥認為他的公司在新的項目上，競爭力優(yōu)勢并不明顯。

　　在這次PPP大潮中，涌入的不僅是項目和資本，還有大量的咨詢(xún)公司，一些公司拿到PPP項目的咨詢(xún)業(yè)務(wù)，靠的就是低價(jià)中標。但有些中介公司會(huì )將項目做砸，政府就要重新選擇中介公司，這已經(jīng)成為影響PPP項目落地的一個(gè)日漸明顯的問(wèn)題。“真正新增的業(yè)務(wù)，是那些以市場(chǎng)方式進(jìn)行選擇的項目。此前有一個(gè)項目，地方政府由于我們提供的報價(jià)高而選擇了價(jià)格更低的咨詢(xún)公司，但后來(lái)項目做得不順利，又重新找到我們，價(jià)格當然是以市場(chǎng)方式來(lái)商定的。”金永祥告訴經(jīng)濟觀(guān)察報。

　?。ㄔ瓨祟}：一家中介公司眼中的“PPP冷暖局”）