編者按 發(fā)生在一個(gè)多月前的汶川大地震，讓城市規劃成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，城市規劃到底應該以什么為基本原則？規劃的制定與執行過(guò)程該不該讓公眾直接參與？城市的發(fā)展怎樣才能真正體現以人為本？本期報道反映了部分專(zhuān)家對以上問(wèn)題的觀(guān)點(diǎn)，以及廊坊和邢臺兩個(gè)城市在實(shí)踐中的一些有益探索。

　　城市規劃圖上的每一筆都關(guān)系公眾利益

　　中國近20年在城市規劃方面是否取得了巨大的突破？和一些發(fā)達國家及周邊的新加坡比我們還有什么差距？中國城市規劃學(xué)會(huì )居住區規劃委員會(huì )秘書(shū)長(cháng)陶滔告訴記者，其實(shí)這20年我們基本上不是以人為本，而是以經(jīng)濟發(fā)展為本，我們的城市規劃目前非常欠缺思想觀(guān)念的變化。
　　陶滔表示，一個(gè)城市的發(fā)展是不斷地完善，而不是把它翻天覆地的改一把。規劃其實(shí)是一種公共政策，它的實(shí)質(zhì)是對空間資源、財富進(jìn)行分配的規則，與人們生存發(fā)展的切身利益息息相關(guān)。因此，政府在規劃圖紙上落下的每一筆，都是一個(gè)公共選擇，關(guān)系到公眾利益。這一筆可能給百姓帶來(lái)方便和福祉，可能給百姓招來(lái)災禍和麻煩。從這個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是城市規劃還是土地規劃，政府作為公共利益的代表，都應從維護公眾利益的需要出發(fā)，從實(shí)現發(fā)展的公平、公正出發(fā)，通過(guò)建立一套完善的機制，維護規劃的權威性，對調整規劃的每一項決策慎之又慎，絕不可以視規劃如兒戲，拍拍腦袋，想改就改，更不可以把規劃這項公共政策視作牟利的手段，任由資本牽著(zhù)規劃的鼻子肆意侵蝕公共利益。因為公共利益一旦被資本侵蝕，就絕無(wú)可能“為民眾謀求更多的福祉”。
　　陶滔認為，在未來(lái)社會(huì )，另外一些趨勢將更引人注目。一是“長(cháng)官意志”正在受到挑戰，科學(xué)城市規劃將走向前臺。第二是成熟的市民社會(huì )將成為促使政治體制朝向開(kāi)放、去中心化與透明化轉型的主要力量。第三是縱觀(guān)現代城市規劃一百多年的歷史，它已從崇尚科學(xué)理性的技術(shù)性角色，轉變到在公共事務(wù)中扮演組織群眾意見(jiàn)和協(xié)調不同利益團體的角色。

　　城市規劃引入公眾參與有了法律依據

　　“廊坊和邢臺的這種主動(dòng)公開(kāi)讓公眾參與城市規劃的舉措，頗值得贊揚�！鄙缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞近日在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，這是城市規劃理念的轉變。市民是城市的主人，城市建設不僅需要規模、質(zhì)量，更需要宜居，這是以人為本的理念在城市建設上的體現。
　　在名義上，市民雖是城市的主人，但在現實(shí)中，誰(shuí)都知道政府才是城市的主人。正是因為城市規劃在公眾參與上的長(cháng)期欠缺，才有市民代表初涉參與即不滿(mǎn)連連。欠得太多，拖得太久，給得不夠，這就是當下城市規劃與公眾參與的現實(shí)。
　　國內公眾參與城市規劃，實(shí)際上仍是新近之事。自今年1月1日起施行的《城鄉規劃法》規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )或者其他方式征求專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。且應當充分考慮專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，并在報送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況和理由。應該說(shuō)，城市規劃引入公眾參與，自此有了明確的法律依據。

　　公眾才是城市的真正主人

　　中國建筑學(xué)會(huì )秘書(shū)長(cháng)、教授級高級建筑師周暢指出：城市規劃公示意義非常。公開(kāi)后，形成了專(zhuān)家論證、群眾建議、媒體監督的態(tài)勢，可以把人為和不利因素減少到最低程度，避免了以往規劃中許多非科學(xué)的人為因素的干擾。
　　原建設部總工程師許溶烈也表示，城市規劃從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點(diǎn)則是公眾，因而城市規劃的本身應該尊重和體現公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務(wù)的主體，對一方的服務(wù)設施與環(huán)境最知情，具有相當的發(fā)言權。而有關(guān)專(zhuān)家對城市發(fā)展的研究往往具有前瞻性。城市規劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來(lái)的發(fā)展戰略與布局。讓公眾參與城市規劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學(xué)化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現的則是公眾的知情權和參與決策權。

　　37名“市民規劃師”畫(huà)像新邢臺

　　今后邢臺市將建成什么樣，百姓可以出主意、提建議。河北省邢臺市規劃局日前向社會(huì )公示了首批選聘的37名“市民規劃師”，這也是2008年邢臺市實(shí)行“城市陽(yáng)光規劃”的新舉措。記者在采訪(fǎng)中了解到，為推進(jìn)邢臺市規劃工作的科學(xué)化、規范化、透明化，加強政務(wù)公開(kāi)，真正體現規劃工作的公眾參與性，邢臺市規劃局決定長(cháng)期實(shí)行市民規劃師制度。
　　據邢臺市規劃局局長(cháng)郭星朝介紹，此次選聘采取市民自愿報名，不一定擁有規劃專(zhuān)業(yè)或高學(xué)歷，也不一定從事規劃工作；只要是邢臺市普通市民，遵紀守法、品行良好，熱愛(ài)邢臺，熱衷邢臺規劃事業(yè)，關(guān)心市民生活，反映市民的真實(shí)意愿和要求，具有較強的法律法規意識即可。邢臺市市民規劃師征聘通知一經(jīng)發(fā)布，共計有來(lái)自機關(guān)單位、社會(huì )團體、新聞媒體、司法部門(mén)、教育部門(mén)、醫療衛生行業(yè)、金融機構等行業(yè)的236名市民報名參加應征，最終經(jīng)邢臺市規劃局篩選審核后，確認首批市民規劃師37人。郭星朝告訴記者，“市民規劃師”任期三年，對邢臺城市規劃工作擁有知情權、參與權、監督權，有利于推進(jìn)城市規劃工作的科學(xué)化、規范化、公開(kāi)化、透明化，有利于推動(dòng)城市規劃建設事業(yè)的有序、健康、持續發(fā)展。
　　“邢臺的'市民規劃師'制度可以說(shuō)是邢臺市政府提高規劃公信力和早日實(shí)現'城市陽(yáng)光規劃'的一次重要嘗試�！庇谐鞘羞\營(yíng)商之稱(chēng)的楊思哲認為，隨著(zhù)中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，越來(lái)越多的中國學(xué)者開(kāi)始關(guān)注中國“市民社會(huì )”的構建，但對于城市規劃師在市民社會(huì )中的作用還處于初級階段，城市規劃是明天的事業(yè)，關(guān)系這座城市的未來(lái)。規劃工作也是矛盾的焦點(diǎn)，有長(cháng)遠利益和近期利益的矛盾，社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的矛盾，公眾利益和少數人利益的矛盾，受益單位和非受益單位的矛盾等等。要實(shí)現規劃管理又快又好，又要實(shí)現社會(huì )和諧，需要市民規劃師充分發(fā)揮橋梁、紐帶作用，增強規劃的群眾參與等。城市規劃是一項重要的公共政策，城市規劃的發(fā)展離不開(kāi)社會(huì )各界的關(guān)心、支持和監督。
　　記者了解到，許多國家的城市規劃與公眾參與實(shí)踐，已經(jīng)很好地解決了這個(gè)專(zhuān)業(yè)要求與民意表達的矛盾，完全值得國內借鑒。如美國就把城市規劃分為十個(gè)階段，不同規劃階段公眾參與的作用是不同的，一般來(lái)說(shuō)，市民更多的是在社區價(jià)值評價(jià)、目標確定、方案優(yōu)選、規劃修批和反饋中擔當主要角色，在其他階段只起促進(jìn)或支持作用。而在市民起主要作用的這些規劃階段，則主要通過(guò)公眾會(huì )議，以公眾評議和公眾聽(tīng)證會(huì )展開(kāi)，具體的討論結果對方案編制、審查、審批，全程都有真實(shí)效用。

　　規劃即法廊坊規劃鏤石為記

　　一座“山”，雖只有16米高，但因由1000多塊世界上最硬的石材花崗巖砌筑而成，威嚴、莊重、恢弘之勢立顯。這座“山”，坐落于以宣傳城市規劃為主題內容的廊坊未來(lái)廣場(chǎng)上。其名曰：“規劃山”�！耙巹澤健闭�上方，鐫刻著(zhù)八個(gè)魏碑體大字：“規劃即法，執法如山”。
　　“廊坊給我留下印象最深的是他的城市規劃館”，中聯(lián)行不動(dòng)產(chǎn)公司董事長(cháng)楊思哲這樣告訴記者，“規劃館門(mén)前屹立的'山'的雕塑，表明規劃目標制定之后，任何一屆政府領(lǐng)導都不得隨意改動(dòng)，從這點(diǎn)我們就能看出廊坊對城市整體規劃的制定，政策的延續都是有著(zhù)堅定而深遠的打算，這是我在其他城市所沒(méi)有見(jiàn)到的�！�
　　記者在采訪(fǎng)中了解到，作為中國第一個(gè)通過(guò)ISO14001環(huán)境管理體系認證的中等城市、全國首家全轄I(yíng)SO14000國家示范區，“國家級環(huán)保模范城市”，“國家園林城市”，“中國人居環(huán)境范例獎”等眾多國家級獎項成為廊坊強有力的城市名片。市區綠化覆蓋率達到45%，人均擁有綠地面積14平方米，全年空氣二級以上天數達到330多天，使得廊坊被譽(yù)為京津之間的“天然氧吧”。1990年，廊坊市拿出了100萬(wàn)元巨資請城市規劃專(zhuān)家設計了這張市區總體規劃圖。100萬(wàn)買(mǎi)了一張圖這在當時(shí)引起了不少爭論。有人說(shuō)，廊坊市現代化就應該多蓋樓，蓋高樓；也有人說(shuō)廊坊的發(fā)展在于擴大招商引資。而這張圖卻描繪了一幅綠色滿(mǎn)城廓，水在畫(huà)中游的自然美景。
　　“優(yōu)良的城市基礎設施，堅定的城市規劃藍圖，規劃即法，廊坊規劃鏤石為記正以其健康、開(kāi)放的姿態(tài)期待著(zhù)各地的品鑒者�！崩确皇袊�土資源局副局長(cháng)鮑涌波這樣說(shuō)道。廊坊市建設“規劃山”，鏤石為記，就是時(shí)時(shí)刻刻提醒為官者，城市規劃是剛性的，任何人都無(wú)權擅自更改，都必須自覺(jué)遵守，讓城市建設按照科學(xué)、規范、可持續的道路健康發(fā)展。為了保證項目按規劃執行，廊坊市規定，單體項目施工前，必須嚴格執行批后“一放三驗”管理制度，即放線(xiàn)、驗線(xiàn)、驗槽、驗基礎；項目施工中，市區兩級規劃部門(mén)建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機制，定期定人巡查，發(fā)現違法建設行為立即糾正；項目竣工驗收時(shí)，經(jīng)驗收合格的，發(fā)放《建設項目竣工規劃驗收合格證》，否則，質(zhì)檢部門(mén)不發(fā)放建設項目質(zhì)檢合格證，從而確保了規劃設計的執行到位�！耙巹澮粡垐D、審批一支筆、建設一盤(pán)棋”，是廊坊市多年來(lái)始終不渝的原則。
　　2005年，國內某家大公司的決策者來(lái)到廊坊，專(zhuān)程拜訪(fǎng)了市委、市政府領(lǐng)導，表明已將廊坊作為該公司建設北方產(chǎn)業(yè)基地的備選城市。而按照廊坊市“三點(diǎn)組團”城市發(fā)展空間布局，主城區與開(kāi)發(fā)區、萬(wàn)莊新區之間，開(kāi)發(fā)區與萬(wàn)莊新區之間，都有較大面積的自然公園、生態(tài)景觀(guān)帶、綠化帶相隔離。如果同意了該公司的選址，就等于破壞了“三點(diǎn)組團”城市發(fā)展格局，也破壞了城市的總體規劃。
　　“任何人，任何事，都不能改變既定的城市規劃！”廊坊市領(lǐng)導一方面向該公司解釋不能在開(kāi)發(fā)區西部建設基地的原因，一方面積極幫助其在萬(wàn)莊新區另行規劃了一個(gè)基地。鮑涌波告訴記者，一座城市，要想鑄造成“百年經(jīng)典城市”，科學(xué)的規劃是前提和基礎。但是，如果規劃不能得到真正嚴格落實(shí)，藍圖就是鏡中花、水中月。算起來(lái)廊坊市從建市到現在也不過(guò)16年的時(shí)間，16年前廊坊市還是風(fēng)吹滿(mǎn)眼沙，下雨一片洼的小城鎮，但從建市的那天起，我們就有一個(gè)規劃、一個(gè)長(cháng)遠規劃，要把廊坊市建設成一個(gè)生態(tài)城。

　　背景鏈接

　　培育全民“公共家園”心態(tài)

　　建設一座好的城市，首先就是要悉心培育全體市民的“公共家園”心態(tài)，這是非常重要的城市建設內容。美國城市學(xué)家劉易斯·芒福德在介紹英國哈羅市中心規劃的成功經(jīng)驗時(shí)，曾特別指出“城市規劃不能局限于標準的規劃師們的定義，僅僅規劃'居住，工作，文娛和交通'，而必須把整個(gè)城市規劃成一座舞臺，供人們進(jìn)行積極的市民活動(dòng)、教育學(xué)習和進(jìn)行生動(dòng)而自治的個(gè)人生活”。他認為在這樣的舞臺上，人們可以得到方便、效率和利益，在這里，綜合而成的“真正的”城市中心是新的社會(huì )世俗核心，可供市民方便、歡娛和輕松地生活。那么為這些功能的鋪展，而設計建造的學(xué)校、劇院、商店、露天廣場(chǎng)等等，就成了促進(jìn)城市市民發(fā)育和完善公共家園心態(tài)的重要物質(zhì)載體。這也在提醒城市規劃者不能只從技術(shù)數據上、在圖紙線(xiàn)條上規劃城市，而是要讓大家都參與到城市規劃中來(lái)，共同建設公共家園。
　　“公共家園”的觀(guān)念和心理是城市市民社會(huì )所特有的，是指全體民眾對私人家庭范圍以外的公共領(lǐng)域所給予的類(lèi)家庭性的精神認同，是一種共同的社會(huì )心理狀態(tài)和行為習慣。在這種社會(huì )心態(tài)下，人們視公共領(lǐng)域事物如自己家的一樣，既在其中共享著(zhù)權利和便利，也自覺(jué)地擔負著(zhù)相關(guān)責任和義務(wù)。公共家園心態(tài)的建立健全，標志著(zhù)城市社會(huì )心態(tài)的發(fā)育和成熟。