城市要不要給小販留一席之地

    提起城管，你會(huì )做出怎樣的評價(jià)？

    就在前幾天，江蘇省常州市城市管理局就被惡搞了一把。 

    在該局網(wǎng)站的首頁(yè)上，“城管隊員按摩女河蟹一家齊歡樂(lè )”的大標題赫然在目。在這個(gè)標題下面，“城管隊員深入實(shí)踐，集體視察洗頭房”，“城管隊員深入實(shí)踐，集體毆打小販”，“城管隊員武藝高強，菜農潰不成軍”等小標題取代了原本應該嚴肅的網(wǎng)站內容。 

被惡搞的常州城市管理局并沒(méi)有得到民眾的同情，相反，在這則新聞報道后，搜狐網(wǎng)為其做了一個(gè)小調查，在5000多個(gè)投票中，僅有1．63％的人認為黑客太囂張，應該追究其責任。而認為“這是社會(huì )現實(shí)的反映”、“希望這件事能讓執法者反思”的占到了95.98％。 

    不僅是常州市城管，就在最近幾個(gè)月，北京出現城管秘籍，深圳城管被小販捅死，綿陽(yáng)城管入戶(hù)打狗被反鎖，幾乎每一次與城管相關(guān)的新聞都會(huì )引起社會(huì )強烈反響。

   究竟是什么讓城管總是處在公眾的負面評價(jià)當中？ 

 城管工作的尺度如何把握

    “我覺(jué)得城管的理念有問(wèn)題�！睎|方小白這么對記者說(shuō)。

    東方小白是河北一家媒體的從業(yè)人員，他很不理解為什么城管要對小商小販圍追堵截。

    “如果不擺攤，那些小商小販可能連生活來(lái)源都沒(méi)有了，他們?yōu)樯�計奔波，卻被城管追得東躲西藏，甚至被打罵�！睎|方小白說(shuō)，如果沒(méi)有母親擺攤，自己也許連大學(xué)都讀不下來(lái)。

    東方小白出生在河北省一個(gè)縣城，父母都是普通工人。1996年，東方小白考上大學(xué)，弟弟在讀高中，但這個(gè)時(shí)候，父母雙雙下崗。一家人的生活都成了問(wèn)題。

    為了維持這個(gè)家，母親加入小商販的隊伍，在自家樓下一個(gè)自發(fā)形成的市場(chǎng)中賣(mài)菜。早晨四五點(diǎn)就去批發(fā)蔬菜，一天忙碌下來(lái)收攤回家，往往都在晚上十點(diǎn)之后。辛苦自不必說(shuō)，遇到城管，還要迅速地連人帶菜躲進(jìn)小胡同，等城管走了再出來(lái)繼續賣(mài)。

    就是靠著(zhù)母親賣(mài)菜的收入，東方小白和弟弟相繼完成學(xué)業(yè)。

    “兄弟兩人上大學(xué)，前后8年時(shí)間，母親都是這樣辛苦過(guò)來(lái)，沒(méi)有母親擺攤賣(mài)菜，我和弟弟連大學(xué)學(xué)費都沒(méi)有�！睎|方小白說(shuō)，直到自己工作一年之后，母親才結束擺攤的生活，而原來(lái)同母親一起擺攤的人中，很多至今還在過(guò)著(zhù)同以往一樣辛苦的生活。

    東方小白對城管不允許小商小販沿街擺攤的做法非常不理解。在他眼中，小攤販不是城市的污點(diǎn)，是部分窮人的生活來(lái)源，不能為了城市的形象驅逐他們。

    東方小白所同情的小商小販，在一些城市往往都是在動(dòng)蕩中討生活的人群，一聲“城管來(lái)了”，他們就得奪路而逃。城管的惡名，大多因與這些小商小販的扯皮糾紛而來(lái)。

    而這樣的事情，在很多城管工作人員看來(lái)，同樣頭疼。

    “按照相關(guān)的法規，流動(dòng)攤販是違法的，應該取締�！睆V東省中山市城管執法局局長(cháng)薛飛英說(shuō)，如果城管不管那些小攤小販，那就是失職，流動(dòng)攤販很快就滿(mǎn)大街都是。如果要管，很容易就會(huì )跟小商販起摩擦。

    3年前曾是公安局局長(cháng)的薛飛英在來(lái)到城管執法局后發(fā)現，城管的工作一點(diǎn)不比公安工作好做。他也同情那些辛苦討生活的小商小販，但按照國家法律法規，小商販又不能不管。

    不僅僅是流動(dòng)攤販讓城管頭疼。路面停車(chē)管理，生活噪音、油煙污染管理，寵物管理，違章建筑、戶(hù)外廣告標語(yǔ)懸掛管理，都是城管每天工作中所要承擔的責任。

    薛飛英告訴記者，政府投入大量建設財力一個(gè)城市，需要一個(gè)美麗整潔的市容市貌，市民也不希望看到道路被擠占、垃圾亂扔的城市，但城管人員執法時(shí)也不能不考慮那些弱勢群體的生計問(wèn)題。怎么才能做到讓政府滿(mǎn)意、市民滿(mǎn)意？城管工作人員壓力太大。

    按照工作要求，在中山市，城管工作人員進(jìn)行行政執法時(shí)，先要對違法違規者進(jìn)行勸導、教育，多次無(wú)效后才可以進(jìn)行行政處罰，不可以與群眾發(fā)生肢體沖突。

    “勸導教育很不容易�！毖︼w英告訴記者，就在中山市的孫文公園門(mén)口，大概200多平米的地方，有七八個(gè)流動(dòng)攤販天天在擺攤，而這個(gè)地方每天都有大量中外游客來(lái)來(lái)往往。為了勸導這些小商販到合適的地方擺攤，薛飛英花了一個(gè)星期的時(shí)間跟小商販溝通、勸導。

    “有些小商販根本就不聽(tīng)勸導，城管工作人員在多次勸說(shuō)無(wú)效之后也會(huì )煩躁�！毖︼w英說(shuō)，但城管工作人員無(wú)論如何都不能跟群眾發(fā)生肢體沖突。

    2007年進(jìn)入城管執法局工作的林立輝也有與薛飛英一樣的感受。當年來(lái)到福建省漳州市城管執法局工作時(shí)，他的孩子還向他抱怨過(guò)這個(gè)職業(yè)在同學(xué)中名聲不好。

    林立輝的疑問(wèn)是，城管工作既要照顧市容市貌，也要照顧到民生，這個(gè)度該怎么把握？

    “我們的工作是不讓那些違法違規者獲得非法利益，但老百姓卻不認為有的問(wèn)題是違法了�！绷至⑤x說(shuō)，比如有的違章建筑，群眾確實(shí)需要，但政府的規劃又不允許，城管去拆除就會(huì )跟群眾發(fā)生利益沖突。

    由于城管所做的工作大多是處罰，直接影響到一些人的利益，沖突自然而然容易爆發(fā)。

    2006年8月，北京市海淀城管監察大隊海淀分隊在中關(guān)村查抄無(wú)證商販時(shí)，商販崔英杰就因為其三輪車(chē)被沒(méi)收而與城管工作人員李志強發(fā)生沖突，持刀刺中李志強頸部致其死亡。

    2008年1月，湖北天門(mén)，50多名城管人員在執法時(shí)將路過(guò)的一名群眾毆打致死。

    在河北，一家報社曾經(jīng)策劃了一個(gè)小商販與城管面對面的活動(dòng)，一些小商販的代表和城管都愿意參加。但到了活動(dòng)前一天，這些小商販紛紛電話(huà)告知以各種各樣的理由推辭了，真實(shí)的原因就是怕當面向城管提意見(jiàn)之后被報復。

    沒(méi)有一部法律規范城管

    難道城管只能招人恨？

    東方小白告訴記者，他有個(gè)鄰居曾經(jīng)是城管，在退休之前，東方小白一家人都覺(jué)得根本無(wú)法與這個(gè)鄰居相處。然而，在這個(gè)鄰居退休了之后，東方小白的父母與之成為了很好的朋友。

    提起自己的工作，其實(shí)很多城管工作人員也表示無(wú)奈。

    薛飛英說(shuō)，在數次機構改革中，城市管理中最難的一些任務(wù)交給了城管，而這些工作往往跟市民生活密切相關(guān)。

    其中一次改革是1997年，這一年，國務(wù)院法制辦進(jìn)行了相對集中行政處罰權制度改革，城管就是作為這項改革的載體出現在人們的生活當中。

    而在此之前，國家行政執法隊伍太過(guò)龐雜，各個(gè)職能部門(mén)各管一攤，分別擁有處罰權，社會(huì )上戲稱(chēng)“十個(gè)大蓋帽圍著(zhù)一個(gè)草帽”。據了解，當時(shí)上報國務(wù)院要求擁有統一制服、標志的執法隊伍就達20多個(gè)。

    據青島市政府法制辦副主任馬耀清介紹，1997年的相對集中行政處罰權制度就是為了減少執法部門(mén)，用十個(gè)大蓋帽換一個(gè)大蓋帽，城管的出現就是為了這個(gè)目的。

    改革推行了下來(lái)，工商、環(huán)保、公安、建委、市政等部門(mén)的部分職能劃給了城管，但問(wèn)題也隨之而來(lái)。

    “最開(kāi)始，城管的人員結構比較差�！瘪R耀清說(shuō)，一部分是從原來(lái)的市政、環(huán)衛、園林等部門(mén)轉過(guò)來(lái)的，還有一部分是從社會(huì )招聘過(guò)來(lái)，這些人之前并不是執法人員，缺少經(jīng)驗和方法。

    在職能設置上，原來(lái)法律設定的其他部門(mén)的處罰權交給了城管，但城管對這些領(lǐng)域并不熟悉。馬耀清告訴記者，最難干的工作交給了城管。審批權是各職能部門(mén)所有，審批是給別人辦好事，但處罰卻是得罪人的事，而這恰恰交給了城管。

    “在法律上，至今也沒(méi)有一部法律來(lái)規范城管的行為�！瘪R耀清說(shuō)，而城管機構在全國各地的設置、隸屬關(guān)系都不一樣，相互能借鑒的經(jīng)驗很少。如果當地政府重視，工作還好做；如果當地政府不重視，城管的工作會(huì )非常不容易。

    這種狀況在城管的名稱(chēng)上就有所表現。由于國家規定將城管交給當地政府管理，城管的名稱(chēng)并像其他部門(mén)那樣不一致，比如有的叫城市管理行政執法局，有的叫城市綜合行政執法局，有的叫城市管理監察大隊等等。

    在有些城市，城管是垂直管理，市城管向區派出機構；在有些城市，區城管卻是歸區政府管理。

    林立輝對此頗有體會(huì )。在漳州市，市、區兩級的城管隊伍就有幾百號人，很多單位都稱(chēng)之為第二公安局。但擁有這么龐大的隊伍，林立輝卻覺(jué)得沒(méi)有歸屬感。他覺(jué)得，城管在省里沒(méi)有廳局，在中央沒(méi)有部委，這個(gè)隊伍缺少行業(yè)的管理和規范。

    有一年年底，林立輝接到省建設廳的邀請，參加建設系統的會(huì )議，他覺(jué)得特別高興。而在平時(shí)，也沒(méi)有可以交流、傾訴的機會(huì )。

    除了這些，資金問(wèn)題也在影響著(zhù)城管。

    據全國城管執法局長(cháng)聯(lián)席會(huì )議執行會(huì )長(cháng)兼秘書(shū)長(cháng)羅亞蒙介紹，目前各地城管有三種形式。

    一種是公務(wù)員身份，享受財政全額撥款，收支兩條線(xiàn)，這樣的城管還是少數。

    第二種是享受部分財政撥款，以或明或暗的罰款作為日常運行的資金補充。

    第三種則基本上沒(méi)有任何撥款，就是靠罰款、收費來(lái)維持生存。這樣的城管相當多。

    “城管是公務(wù)員，才能斷絕其亂收費的動(dòng)機�！绷_亞蒙說(shuō)，如果地方政府養不起城管這支隊伍，又讓其來(lái)行使管理城市的職能，那就是禍害百姓。

    也許正是由于這些困局，城管的工作總是會(huì )出現一些不和諧的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管聯(lián)動(dòng)執法大隊在龍華街道辦事處執法時(shí)遇到了龍華街道辦城管執法隊的阻撓，30多名街道城管將6名市城管當街毆打，并將其褲子扒下。

    在城管內部，也出現了“鷹派”、“鴿派”之分，前者工作作風(fēng)強硬，后者講究工作方法，在當地口碑不錯。

    我們的城市如何容得下小商販

    如果從1997年開(kāi)始算起，城管誕生已經(jīng)有12年。在這12年的運行當中，城管總是能成為媒體追逐的負面典型。對此，城管工作人員也有委屈。

    今年5月初，中國政法大學(xué)教授蔡定劍就曾在媒體發(fā)表文章建議，用登記制來(lái)代替城管執法。

    他認為，城管已經(jīng)成為惡名，現在到了要正本清源的時(shí)候。

    蔡定劍認為，城市管理是維護公共安全、秩序和衛生，使城市有良好的環(huán)境。而公民個(gè)人經(jīng)營(yíng)一點(diǎn)小生意，是一項很大、很重要的權利，即公民的經(jīng)濟自由權和生存權。是城市的亮麗重要，還是老百姓的吃飯重要？

    “很多人的就業(yè)和生存問(wèn)題沒(méi)有解決，公民的生活和生存要靠自己謀生，不可能全靠政府安排。城市居民不能種地，也不可能都有能力去辦企業(yè)當老板。特別是在當前金融危機的形勢下，政府千方百計要擴大就業(yè)，開(kāi)放城市攤販和小市場(chǎng)是一條極好的途徑。烏魯木齊市開(kāi)放攤販夜市就解決了幾萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題。如果都這樣做，那將解決千萬(wàn)人就業(yè)。而且有了方便的街頭地攤購物，會(huì )大大促進(jìn)市民的消費�！辈潭▌φf(shuō)。

    在蔡定劍看來(lái)，中國走向現代化、國際化，不是要消滅小商販、地攤。只搞一些大馬路、高樓、霓虹燈等，是一種“變態(tài)”的現代化。世界上最現代化的城市也沒(méi)有消滅小商販和地攤。小商販、地攤可能出現“亂”象不是放開(kāi)之錯，而是管理沒(méi)跟上。

    蔡定劍認為，不是要取消城市管理，而應該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開(kāi)放政策，把它當作就業(yè)和商業(yè)發(fā)展的一部分，可以在商務(wù)部門(mén)下建立城市服務(wù)管理機構，實(shí)行低門(mén)檻登記制的服務(wù)管理制度。

    對于城管的作用，也有專(zhuān)家持認可態(tài)度。馬耀清就認為在一些領(lǐng)域特別需要城管隊伍，如果沒(méi)有城管，城市很快就會(huì )亂成一片。

    羅亞蒙認為，我國城市化在跨越式發(fā)展，一些城市的城市化率已經(jīng)達到發(fā)達國家水平，現在已經(jīng)到了從以建設為主的城市時(shí)代轉向以管理為主的城市時(shí)代。但中國的地方政府還沒(méi)有做好準備迎接這個(gè)轉變。

    那么，城市管理究竟是什么？應該怎么管？

    在羅亞蒙看來(lái)，城市管理就是管理城市的基礎功能設施和公共空間，這些方面一天不管，城市就會(huì )癱瘓。也就是說(shuō)，城市管理就是要維護一個(gè)城市的正常運轉。城管就承擔了這樣的職責。

    “城管在工作中與群眾發(fā)生沖突，是無(wú)法解決的嗎？”羅亞蒙說(shuō)，其實(shí)很容易解決。

    羅亞蒙給出了理念、理論基礎和體制架構一整套的方案。簡(jiǎn)單說(shuō)就是要和諧、親民，一盤(pán)棋、管到底。

    “比如流動(dòng)攤點(diǎn)，那是弱勢群體的生活來(lái)源，當然不能驅逐�！绷_亞蒙說(shuō)，有些攤點(diǎn)可以提供一個(gè)場(chǎng)所集中經(jīng)營(yíng)，有些攤點(diǎn)就需要在熱鬧的街頭，那么就劃定時(shí)間限時(shí)經(jīng)營(yíng)。不能單純?yōu)榱顺鞘衅�亮忽略民生。如果城管都替群眾考慮了，群眾怎么會(huì )對城管那么大意見(jiàn)？

    幾年前，廣州市城管曾被批評野蠻粗暴，但現在也提出了城管要做最可愛(ài)的人。

    在漳州，林立輝告訴記者，其城管局在2008年就曾對市區打游擊的修自行車(chē)、補鞋的攤點(diǎn)進(jìn)行摸底，免費向這些群眾提供了100個(gè)便民服務(wù)車(chē)，給他們固定場(chǎng)所、定時(shí)經(jīng)營(yíng)。