建城［2003」26號 

    為貫徹落實(shí)鋁基、嵐清、其深、家寶等國務(wù)院領(lǐng)導近年來(lái)對風(fēng)景名勝區工作的多次批示、講話(huà)和《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發(fā)2002］13號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進(jìn)城鄉規劃工作的通知》（國辦發(fā)[2000]25號） 建設部去年對如何進(jìn)一步加強和改進(jìn)風(fēng)景名勝區工作進(jìn)行了多次研究，并針對當前風(fēng)景名勝區資源保護中存在的問(wèn)題，會(huì )同監察部、國土資源部在去年第四季度進(jìn)行了執法檢查，與國家計委、科技部、財政部、環(huán)�？偩�、國務(wù)院法制辦等部門(mén)提出了加強和改進(jìn)的措施�，F將有關(guān)情況和擬進(jìn)一步采取的措施報告如下：

    一、當前風(fēng)景名勝區資源保護面臨的主要問(wèn)題

    隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展、社會(huì )的進(jìn)步和旅游經(jīng)濟的興起，我國風(fēng)景名勝區也取得了長(cháng)足的進(jìn)步和發(fā)展，一大批珍貴的風(fēng)景名勝資源納人了國家保護和管理的軌道。全國已建立全國巳建立各級風(fēng)景名勝區677個(gè)，其中國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區151個(gè)，列入世界遺產(chǎn)名錄的有12處�，F在風(fēng)景名勝區年游人量達到9億多人次，比10年前1億多的游人量增加了8倍多。

   各地以風(fēng)景名勝區為載體，通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟與社會(huì )的發(fā)展，提高了人民生活水平。這些成績(jì)的取得，對于推動(dòng)國民經(jīng)濟持續快速健康發(fā)展，增加綜合國力，改善和提高人民生活水平作出了重要貢獻。但與此同時(shí)，一些風(fēng)景名勝區由于管理不善，自然景觀(guān)和環(huán)境遭受?chē)乐仄茐�，主要表現在以下幾個(gè)方面：

    （一）風(fēng)景名勝區內大興土木，人口增加，商業(yè)設施建設無(wú)度。隨著(zhù)地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些風(fēng)景名勝區過(guò)度開(kāi)發(fā)，在風(fēng)景名勝區建設賓館、療養院、培訓中心等比較普遍。如在湖南省南岳衡山風(fēng)景名勝區，湖南省、衡陽(yáng)市和南岳區一些部門(mén)，以建業(yè)務(wù)用房為名建造樓堂館所。陜西黃河壺口瀑布河床上興建一座體量龐大的賓館。華山風(fēng)景名勝區的華山西峰頂部電力部門(mén)建設的賓館不僅破壞山體，污水向山下排放，形成寬達10多米的黑色水流。該風(fēng)景名勝區今年又違規建設客運索道，后經(jīng)建設部查處，該項目現已停工。1998年，聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心專(zhuān)家考察武陵源風(fēng)景名勝區后尖銳指出：

    武陵源的自然環(huán)境已變成像個(gè)被圍困的孤島，局限于深耕細作的農業(yè)和迅速發(fā)展的旅游業(yè)包圍之中”，“武陵源的旅游設施已經(jīng)超越限度，對景區的美學(xué)價(jià)值造成了相當大的影響”，并“提請中國政府對景區內及其周?chē)�地區旅游業(yè)的發(fā)展給予關(guān)注，使其建立在可持續發(fā)展的基礎上”。

    一些風(fēng)景名勝區人口迅速增長(cháng)，原有的村莊、居民點(diǎn)迅速擴大，新的集鎮街區不斷形成，各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨活躍，環(huán)境污染嚴重，風(fēng)景名勝區自然文化風(fēng)貌黯然失色。一些風(fēng)景名勝區內按規劃要求應搬遷、縮減的居民點(diǎn)，因人口只進(jìn)不出，規模反而不斷擴大。南岳衡山風(fēng)景名勝區核心景區內，除有關(guān)單位建設了旅游賓館、招待所等服務(wù)設施30多處外，當地村民建造的房屋有350棟（共324戶(hù)，1456人人建筑面積8．47萬(wàn)平方米。在風(fēng)景名勝區內集中建設的兩條商業(yè)街中，其中有一條商業(yè)街是由附近村民、個(gè)體商戶(hù)逐年建設而成，有固定攤點(diǎn)門(mén)面34家，建筑面積700多平方米。目前，不少風(fēng)景名勝區在正確處理區內居民生產(chǎn)生活、發(fā)展旅游經(jīng)濟和風(fēng)景資源保護關(guān)系上還沒(méi)有形成有效的協(xié)調機制。

  （二）開(kāi)山采石、斷水截流，超容量利用，生態(tài)環(huán)境惡化，安全隱患增加。在峽山風(fēng)景名勝區內，一些鄉鎮企業(yè)和農民大面積開(kāi)山采石，使部分海濱景觀(guān)遭受?chē)乐仄茐�。泰山風(fēng)景名勝區內自上個(gè)世紀70年代以來(lái)，在泰山西麓有大大小小的采石場(chǎng)50多處。還有一些風(fēng)景名勝區砍伐森林，超量利用水資源，致使植被受損，水源枯竭，古樹(shù)死亡，草甸退化，冰川融化，臨近“瀕�！睜顟B(tài)。敦煌著(zhù)名景點(diǎn)月牙泉受地面蒸發(fā)和超量開(kāi)采地下水等自然和人為因素影響，水面面積逐年減少，致使月牙泉水源枯竭，面臨永久消失的危險。

    昆明滇池、大理洱海邊大量興建水泥廠(chǎng)等小企業(yè)，使水體嚴重污染。一些著(zhù)名的山岳型風(fēng)景名勝區，可游覽地區容量有限，生態(tài)環(huán)境脆弱，由于沒(méi)有管理措施，導致游覽區游人過(guò)量集中，釀成安全事故。華山風(fēng)景名勝區 2000年 4月 8日舉辦廟會(huì )時(shí)游人擁擠混亂，造成11人死亡，5人受傷。貴州省馬嶺河峽谷風(fēng)景名勝區1999年10月3日因游客過(guò)多，限乘20人的纜車(chē)，超載乘坐了36人，致使索道鋼繩突然斷裂，釀成14人死亡、22人重傷。泰山南天門(mén)和中天門(mén)，每逢節假日均形成上、下山兩股人潮相互頂托，極易發(fā)生安全事故。

  （三）風(fēng)景名勝區內人工化、園林化問(wèn)題突出，人造景觀(guān)品位低下，自然風(fēng)貌遭到破壞。一些風(fēng)景名勝區修建人工景點(diǎn)，粗制濫造，品位低下。承德避暑山莊在皇家園林內違規建設城市動(dòng)物園，嚴重破壞了古建筑遺址和山莊整體風(fēng)貌。泰山風(fēng)景名勝區在千年古剎靈巖寺內建造水族館和時(shí)裝模特泥雕群。有的風(fēng)景名勝區內未經(jīng)批準在風(fēng)景名勝區修建寺廟、佛堂、露天佛像，以封建迷信內容吸引游客。南岳衡山風(fēng)景名勝區1993年至1995年在磨鏡臺建造占地2萬(wàn)平方米的人工景點(diǎn)“鬼都”。南海市西樵山風(fēng)景名勝區內修建寺廟群和體量龐大的露天大佛。有的在自然景觀(guān)為主的風(fēng)景名勝區內建仿古建筑或新開(kāi)景點(diǎn)，

    修建亭、臺、樓、謝，把城市公園建造手法移植到風(fēng)景名勝區開(kāi)發(fā)建設中去，“人工化”、“公園化”現象嚴重，損害了原生景觀(guān)。石林風(fēng)景名勝區依照城市做法大面積種植草坪和花木，建造了大型水幕電影廣場(chǎng)和夜景工程，破壞了自然景觀(guān)。大理在著(zhù)名的三塔的軸線(xiàn)上又新建現代鐘樓，與古塔爭輝，嚴重破壞景觀(guān)和諧統一。

    二、風(fēng)景名勝區資源遭到人為破壞的原因

    風(fēng)景名勝資源遭到人為破壞的原因是多方面的，但主要有以下幾個(gè)方面：

   （一）風(fēng)景名勝區規劃編制和管理工作相對滯后。我國現有121個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區。大多數有總體規劃但基本上是在二十世紀八十年代末和九十年代初編制的，規劃內容中對資源保護的指令性條款和指導性條款不明確，可操作性?xún)热萆�，監督力度不夠。近期一些地方又出現了以招商引資和項目開(kāi)發(fā)規劃代替經(jīng)批準的風(fēng)景名勝區總體規劃的做法。

    還有一些風(fēng)景名勝區尚未編制總體規劃或雖已編制但未報批；有的風(fēng)景名勝區甚至有意延緩規劃編制和報批；風(fēng)景名勝區詳細規劃編制普通滯后；致使這些風(fēng)景名勝區的開(kāi)發(fā)建設缺乏規劃指導、控制和監督，盲目開(kāi)發(fā)、重復建設、無(wú)序發(fā)展。

    （二）法制不健全，監督不力，管理滯后。國務(wù)院1985年發(fā)布的《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》，己施行了17年�！稌盒袟l例》原則性的規定多，規范性、程序性、強制性的規定少，處罰力度不夠，有待于進(jìn)一步修訂完善�！稌盒袟l例》的不足也影響到地方性法規的處罰力度。加之各地執法隊伍不健全，執法力量嚴重不足，影響了對執法監督檢查的效力。湖南南岳衡山風(fēng)景名勝區內的違法違章建設在上個(gè)世紀80年代初期至90年代屢屢發(fā)生，但卻始終沒(méi)有得到及時(shí)有效的制止的一個(gè)重要原因是地方風(fēng)景名勝區主管部門(mén)有法不依，執法不嚴，違法不糾，疏于管理。

    《暫行條例》規定：風(fēng)景名勝區“應當設立管理機構，在所屬人民政府領(lǐng)導下，主持風(fēng)景名勝區的管理工作。設在風(fēng)景名勝區內的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門(mén)領(lǐng)導外，都必須服從管理機構對風(fēng)景名勝區的統一規劃和管理�！钡�由于種種原因，各地風(fēng)景名勝區管理機構設置不規范，機構的名稱(chēng)、性質(zhì)、職能、隸屬關(guān)系等均不相同。有的政企合一，政企不分。有的政事不分、以事代政，難以行使政府職能。有的風(fēng)景名勝區將規劃、建設管理職能轉讓給企業(yè)，以企代政。也有少數風(fēng)景名勝區，如青海湖、昆明滇池，

    至今尚未建立統一的管理機構，處于“批而未建”、“建而未管” 的狀態(tài)。由于機構設置混亂，嚴重妨礙了風(fēng)景名勝區規劃的實(shí)施和對建設開(kāi)發(fā)項目的監管。另外，建設部和各省、自治區、直轄市建設行政主管部門(mén)作為全國和各�。▍^、市）的風(fēng)景名勝區主管部門(mén)，管理人員不足，影響到對風(fēng)景名勝區工作的全面指導和有效監管，也是造成風(fēng)景名勝資源保護管理不力的原因。

    （三）重開(kāi)發(fā)，輕保護，片面追求經(jīng)濟收益，開(kāi)發(fā)過(guò)度。1995年、2000年和2002年，國務(wù)院曾多次頒發(fā)文件，強調風(fēng)景名勝資源和土地屬?lài)�家所有，各地區、各部門(mén)不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區土地。但有些風(fēng)景名勝區為招商引資，在未確定保護范圍和制定監管標準的情況下，就大面積批租土地，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

    一些貧困及邊遠地區由于缺乏資金來(lái)源，將珍貴的風(fēng)景名勝資源混同于一般經(jīng)濟資源，把風(fēng)景名勝區當作經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，將風(fēng)景名勝區資源和土地出讓或變相出讓。福建省莆田鳳凰山風(fēng)景名勝區，當地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司取得土地使用權后，在風(fēng)景名勝區內搞旅游別墅區開(kāi)發(fā)，將大面積的山坡夷為平地，景觀(guān)面貌受到破壞，水體受到污染。有的地方將風(fēng)景名勝區門(mén)票收費權出讓轉讓所籌措資金挪作它用，或搞房地產(chǎn)項目開(kāi)發(fā)，或摘人工景點(diǎn)建設，導致風(fēng)景名勝區內人為破壞加劇。

   三、加強和改進(jìn)風(fēng)景名勝區保護工作的幾點(diǎn)措施

    （一）進(jìn)一步加強風(fēng)景名勝區規劃編制和管理工作。根據《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉規劃監督管理的通知》精神，建設部等九部委已發(fā)文要求：所有國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區在今年年底前必須完成總體規劃編制報批，其中，1990年底以前編制完成的總體規劃，要組織重新修編；2002年由國務(wù)院公布的第四批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，必須在2003午6月底前編制完成總體規劃�？傮w規劃要確定生態(tài)環(huán)境保護的內容、目標和措施；要劃定史跡、自然景觀(guān)等核心保護區；統籌考慮保護與利用的關(guān)系，根據風(fēng)景名勝區生態(tài)保護和環(huán)境容量要求，制定游覽設施建設專(zhuān)項規劃和經(jīng)濟發(fā)展引導規劃，合理配置風(fēng)景名勝區內各類(lèi)游覽設施和居民點(diǎn)建設用地。風(fēng)景名勝區規劃未經(jīng)批準的，一律不得進(jìn)行工程建設。要利用遙感、圖像監測等先進(jìn)的科技手段，加強對風(fēng)景名勝區保護狀況的監管監測，及時(shí)發(fā)現和制止各種破壞景觀(guān)和生態(tài)環(huán)境的違法行為。為此，建設部商財政部、科技部等部門(mén)，爭取科技立項和財政專(zhuān)項經(jīng)費支持這項工作。

    （二）完善法制建設，加強部門(mén)協(xié)調，轉變政府職能。針對這些年來(lái)風(fēng)景名勝區管理中的問(wèn)題和《暫行條例》實(shí)施中的不足，建設部抓緊修改《暫行條例》，爭取在今年上半年報國務(wù)院，以便盡快批準實(shí)施。

    為加強對風(fēng)景名勝區的監臂，擬采取以下措施，進(jìn)一步加強部門(mén)協(xié)調，理順管理體制：

    1、發(fā)揮部際聯(lián)席會(huì )議作用，加強部門(mén)協(xié)調工作。建設部應定期或不定期通過(guò)風(fēng)景名勝區總體規劃部際聯(lián)席會(huì )議，與計委、旅游、林業(yè)、文物等相關(guān)部門(mén)共同研究審議國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區總體規劃以及涉及風(fēng)景名勝區保護與利用的重大問(wèn)題和重大政策。建設部在不增加總人員編制的情況下，要充實(shí)調整有關(guān)人員，切實(shí)履行“三定”規定賦予的國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區及其規劃的審查報批和保護監督職能。

    2、要加強風(fēng)景名勝區規劃建設的集中統一管理。明確位于城市規劃區內的風(fēng)景名勝區由所在地市以上城鄉規劃部門(mén)統一管理；其它風(fēng)景名勝區由省建設行政主管部門(mén)、直轄市園林行政主管部門(mén)與所在市人民政府確定的派出機構進(jìn)行統一規劃管理；對跨不同行政區劃的風(fēng)景名勝區，由其共同的上一級政府主管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調并設立派出機構，解決跨地區的規劃和保護等問(wèn)題。

    3、風(fēng)景名勝區管理應逐步實(shí)行政企分開(kāi)。要明確風(fēng)景名勝區管理機構的主要職責就是對風(fēng)景名勝區資源的有效保護和合理利用以及對規劃建設項目的監督管理。風(fēng)景名勝區內交通、服務(wù)、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設施項目，以及基礎設施維護保養、綠化、環(huán)境衛生、保安等具有物業(yè)管理性質(zhì)的服務(wù)項目，可以由風(fēng)景名勝區管理機構委托相應的管理公司負責經(jīng)營(yíng)管理。

    （三）進(jìn)一步深化和規范風(fēng)景名勝區體制改革

    隨著(zhù)計劃經(jīng)濟轉向市場(chǎng)經(jīng)濟，一些風(fēng)景名勝區的投資開(kāi)發(fā)建設機制也發(fā)生了變化，出現投資主體多元化和承包經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式，這對彌補政府財政投入不足，加快旅游配套服務(wù)設施建設有積極的作用。但由于法制不健全，管理沒(méi)跟上，也出現管理和運作不規范的問(wèn)題。因此，要進(jìn)一步深化風(fēng)景名勝區體制的改革，探索市場(chǎng)經(jīng)濟條件下的風(fēng)景名勝資源保護方法。充分調動(dòng)社會(huì )各方面的積極性，利用市場(chǎng)經(jīng)濟的原則，來(lái)促進(jìn)風(fēng)景名勝區保護與發(fā)展，實(shí)現風(fēng)景名勝區可持續利用，推動(dòng)地方經(jīng)濟長(cháng)遠發(fā)展和當地群眾脫貧致富。

    風(fēng)景名勝資源屬?lài)�家所有�?/SPAN>1992年國務(wù)院批準的建設部《關(guān)于加強風(fēng)景名勝區工作的報告》己明確規定：“收取風(fēng)景名勝資源保護費，實(shí)行風(fēng)景名勝資源有償使用，所收費用專(zhuān)項用于資源的保護和維修”。該項政策對加強風(fēng)景名勝區的保護、建設和管理起到了積極的促進(jìn)作用。要進(jìn)一步明確風(fēng)景名勝區的門(mén)票收人是風(fēng)景名勝區資源保護費的重要形式和來(lái)源，要用于風(fēng)景名勝區的建設和資源保護，不得挪作他用。各級財政、審計部門(mén)要加強對風(fēng)景名勝區門(mén)票等收費收支的監督檢查，確保門(mén)票收人按照規定使用。門(mén)票管理具體辦法由建設部商計委、財政等部門(mén)制定。

    （四）正確處理風(fēng)景名勝資源保護與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，帶動(dòng)旅游小城鎮建設。當前，一些地方在風(fēng)景名勝區建設上的投人不足，有些風(fēng)景名勝資源難以得到合理的開(kāi)發(fā)利用。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和進(jìn)一步對外開(kāi)放，國內外游客日益增多，對旅游、觀(guān)光、度假景點(diǎn)的需求也在增加。因此，應在嚴格保護資源、理順資源保護與開(kāi)發(fā)利用關(guān)系的前提下，根據需要和可能，對一些重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的基礎設施進(jìn)行改建或擴建，擴大環(huán)境容量。風(fēng)景名勝區旅游設施和基礎設施建設項目，應符合規劃并按國發(fā)[2002]13號文件和建設部等九部委[2002]204號文件規定的程序報批；西部等欠發(fā)達地區要按照規劃，適當開(kāi)發(fā)建設一批新的風(fēng)景名勝區和風(fēng)景點(diǎn)，逐步滿(mǎn)足旅游發(fā)展的需要。

    在嚴格保護資源的基礎上，合理規劃建設小城鎮。建設部將會(huì )同有關(guān)部門(mén)共同研究制定如何按照“山上游，山下”、“溝內游，溝外住”等原則，規劃建設一批旅游小城鎮，一方面解決核心景區內人口遷移問(wèn)題，另一方面通過(guò)小城鎮的建設，帶動(dòng)當地旅游經(jīng)濟的發(fā)展。對風(fēng)景名勝區內的居民點(diǎn)的遷移建議比照移民建鎮、退耕還林等模式辦理，所需資金從門(mén)票等收人中解決，切實(shí)做到在保護風(fēng)景名勝資源的同時(shí)，帶動(dòng)和繁榮地方經(jīng)濟的發(fā)展。

    根據國務(wù)院領(lǐng)導關(guān)于風(fēng)景名勝區工作的批示精神，建設部將繼續會(huì )同有關(guān)部門(mén)抓好對在風(fēng)景名勝區內違規建設行為的查處工作。同時(shí)，會(huì )同中央電視臺、人民日報等媒體，對違規建設等行為適度曝光，并加大宣傳力度，使我國風(fēng)景名勝區其正做到“嚴格保護，統一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續利用”。

    以上妥否，請批示。  

    附件：略

    主題詞：城鄉建設  風(fēng)景名勝區工作  請示 

   建設部辦公廳秘書(shū)處 

   2003年2月13日印送                                                          

中華人民共和國建設部
中華人民共和國國家計委
中華人民共和國財政部
中華人民共和國科技部
中華人民共和國環(huán)�？偩�
中華人民共和國國務(wù)院法制辦

                2003年2月13日