■ 名詞解釋

　　規劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀(guān)經(jīng)濟決策鏈的前端，通過(guò)對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類(lèi)重大開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)源頭預防環(huán)境問(wèn)題的目的。

　　實(shí)踐經(jīng)驗表明，規劃環(huán)評是控制快速工業(yè)化、城市化過(guò)程中環(huán)境風(fēng)險的根本手段。其關(guān)鍵在于，不僅要對單個(gè)項目進(jìn)行環(huán)評，還要對發(fā)展規劃進(jìn)行環(huán)評；不僅對工業(yè)規劃進(jìn)行環(huán)評，還要對城市規劃進(jìn)行環(huán)評。

　　從對單個(gè)建設項目到對規劃進(jìn)行環(huán)評，環(huán)評終于推到了宏觀(guān)決策層面。

　　■ 將新聞進(jìn)行到底

　　歷時(shí)40多個(gè)月的艱難醞釀與博弈，國務(wù)院《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》終于出臺了，并將于10月1日正式實(shí)施。

　　從對單個(gè)建設項目進(jìn)行環(huán)評到對規劃進(jìn)行環(huán)評，環(huán)評終于推到了宏觀(guān)決策層面，作為《條例》主要起草者的北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁和全程參與《條例》擬定的北京大學(xué)法學(xué)院博士生嚴厚福分外感慨。

　　汪勁說(shuō)，《條例》的出臺不僅為規劃環(huán)評提供了具有可操作性的法律依據，更重要的是重塑了政府宏觀(guān)決策的程序規則，為環(huán)境決策融入政府宏觀(guān)決策提供了制度抓手。

　　其實(shí)，在制定規劃時(shí)，對環(huán)境影響的忽視，造成了嚴重后果的事件，在中國為數不少，如廈門(mén)PX事件、上海磁懸浮事件、北京六里屯垃圾場(chǎng)等，由于受到公眾的強烈關(guān)注和反對而有所改觀(guān)，但最終付出的各種社會(huì )成本，比事前預防的規劃環(huán)評要大得多。

　　目前出臺的《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）能否實(shí)現這樣從源頭控制污染的目標呢？具有哪些亮點(diǎn)呢？還有哪些缺憾呢？

　　——亮點(diǎn)——

　　改變規劃“自編自審”

　　嚴厚福說(shuō)，“與《環(huán)評法》相比，《條例》細化了很多條款，明確了審查部門(mén)、程序、內容等，在跟蹤評價(jià)和責任追究等方面也增加了內容�！�

　　《環(huán)評法》第十三條規定“設區的市級以上人民政府在審批專(zhuān)項規劃草案，作出決策前，應當先由人民政府指定的環(huán)境保護行政主管部門(mén)或者其他部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書(shū)進(jìn)行審查�！眹篮窀Ｕf(shuō)，根據這個(gè)規定，在以往的實(shí)踐中，很多規劃審批機關(guān)就自己召集審查小組，自批自審的現象大量存在，嚴重影響了審查的質(zhì)量。

　　而此次《條例》規定“設區的市級以上政府審批的專(zhuān)項規劃由環(huán)保部門(mén)召集審查小組，省級以上政府審批的專(zhuān)項規劃，由國務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定審查辦法 �！�

　　“由于實(shí)踐中大多數規劃都是由設區的市級以上人民政府審批，因此，大多數專(zhuān)項規劃都由環(huán)保部門(mén)召集審查小組�！眹篮窀Ｕf(shuō)，在《條例》中，明確把召集審查小組的權限賦予環(huán)保部門(mén)，這就避免了過(guò)去大量存在的自批自審問(wèn)題�！爱斎�，審查小組中還應當有審批機關(guān)的代表，因此審批機關(guān)的意見(jiàn)還能得到相當程度的體現�！�

　　環(huán)評經(jīng)費由財政負擔

　　在單個(gè)建設項目環(huán)評時(shí)，由于環(huán)評費用是由業(yè)主出的，造成了很多環(huán)評承擔單位“拿了誰(shuí)的錢(qián)，就為誰(shuí)說(shuō)話(huà)”，環(huán)評報告的公正性出現了問(wèn)題。根據《條例》第五條，規劃環(huán)境影響評價(jià)所需的費用應當按照預算管理的規定納入財政預算，嚴格支出管理，接受審計監督。

　　同濟大學(xué)環(huán)境管理研究所副所長(cháng)包存寬說(shuō)，以往規劃環(huán)評責任主體不夠明確，經(jīng)費往往是規劃編制機構負擔，環(huán)評的編制也多少會(huì )受到出資方的影響�！稐l例》明確了規劃編制機關(guān)為規劃環(huán)評的責任主體，規定規劃環(huán)評所需費用應納入財政預算，為規劃環(huán)評的有效開(kāi)展奠定了基礎，也為規劃環(huán)評的客觀(guān)性提供了保障。

　　——不足——

　　缺乏強制信息公開(kāi)

　　但讓嚴厚福非常遺憾的是，“公眾參與整章都沒(méi)了，一些可操作性很強的條款也刪了”。據悉，條例初稿長(cháng)達1.2萬(wàn)余字的初稿，最終成了僅4000字出頭的定稿。

　　最讓嚴厚福遺憾的是“信息公開(kāi)”在條例中的缺失。雖然比《環(huán)評法》更進(jìn)了一步，《條例》肯定了公眾參與環(huán)評的意義，規定“規劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專(zhuān)項規劃，應當在規劃草案報送審批前，采取調查問(wèn)卷、座談會(huì )、論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )等形式，公開(kāi)征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對環(huán)境影響報告書(shū)的意見(jiàn)……規劃編制機關(guān)應當在報送審查的環(huán)境影響報告書(shū)中附具對公眾意見(jiàn)采納與不采納情況及其理由的說(shuō)明�！�

　　“但如果相關(guān)信息不公開(kāi)，公眾很難參與到環(huán)評中來(lái)。雖然國務(wù)院和環(huán)境保護部都有信息公開(kāi)方面的條例和辦法，但這些條例和辦法很難運用于規劃環(huán)評方面�！眹篮窀Ｕf(shuō)，其實(shí)，我國已經(jīng)出現了一些專(zhuān)業(yè)性很強的民間環(huán)保團體，公眾中也有很多專(zhuān)家型的人才，公眾的科學(xué)和法律素養也在不斷提高，公眾對規劃對自己生活可能造成的影響，也有表達自己意見(jiàn)的愿望和能力，但“條例中沒(méi)有規定規劃環(huán)評報告書(shū)要強制公開(kāi)”。

　　此外，何謂“直接涉及公眾環(huán)境權益的專(zhuān)項規劃”？“與公眾利益切實(shí)相關(guān)，標準很難確定�！眹篮窀Ｕf(shuō)。

　　相關(guān)法律責任未作規定

　　“在審查方面，條例比《環(huán)評法》進(jìn)步很多，但有一些地方還是規定的不清楚，使操作性出現問(wèn)題�！眹篮窀Ｖ赋�，條例規定“專(zhuān)項規劃，在審批前由其環(huán)境保護主管部門(mén)召集有關(guān)部門(mén)代表和專(zhuān)家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書(shū)進(jìn)行審查”。

　　“但環(huán)保部門(mén)應當在多長(cháng)時(shí)間內召集審查小組進(jìn)行審查，審查小組必須在多長(cháng)時(shí)間內得出意見(jiàn)？沒(méi)有明確的具體時(shí)間，就容易出現扯皮問(wèn)題；還有審查小組的專(zhuān)家人選如何選定也是個(gè)問(wèn)題，條例只是說(shuō)‘審查小組的專(zhuān)家應當從依法設立的專(zhuān)家庫內相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家名單中隨機抽取’，但沒(méi)有非常具體的規定�！眹篮窀Ｕf(shuō)。

　　“征求公眾意見(jiàn)是規劃編制機關(guān)的法定義務(wù)，按照一般法理原理，違法法定義務(wù)，就應當承擔相應的法律責任。但條例中沒(méi)有對規劃編制機關(guān)不征求公眾意見(jiàn)規定相應的處罰；《條例》規定規劃編制機關(guān)負有在可能對環(huán)境導致重大不良影響的規劃實(shí)施后進(jìn)行跟蹤評價(jià)的義務(wù)，但也沒(méi)有規定相應的法律責任。

　　此外，《條例》要求‘規劃審批機關(guān)對環(huán)境影響報告書(shū)結論以及審查意見(jiàn)不予采納的，應當逐項就不予采納的理由作出書(shū)面說(shuō)明，并存檔備查。有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾可以申請查閱’。但如果規劃審批機關(guān)不說(shuō)明理由，不存檔備查，拒絕公眾查閱呢？條例中也沒(méi)有處罰規定�！眹篮窀Ｕf(shuō)，這些法律責任條款在去年公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)都還有，最后通過(guò)的時(shí)候卻被刪掉了。

　　“不過(guò)，我們會(huì )把以上《條例》中未能明確內容，放到了《條例》的釋義中。釋義不具有強制性，但由于是官方編制的文本，所以仍然有很大的指導性和可參考性。目前釋義已提交上去，將根據國務(wù)院法制辦的最終意見(jiàn)，在條例正式實(shí)施前公布�！眹篮窀Ｕf(shuō)。

　　——專(zhuān)家連線(xiàn)——

　　加快開(kāi)展規劃環(huán)評的科學(xué)方法研究

　　環(huán)境承載力是規劃環(huán)評的重要方面，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系副主任汪誠文教授主持完成了寧波——我國首個(gè)大型城市區域綜合環(huán)境承載力的研究，此后他還完成了北京、溫州等地的綜合環(huán)境承載力研究。

　　記者：目前規劃環(huán)評核心問(wèn)題是什么？

　　汪誠文：不同于比較具體的單個(gè)建設項目環(huán)評，規劃環(huán)評是更宏觀(guān)層面上的，目前還存在諸多困難，如由于規劃涉及經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)諸多方面，相關(guān)部門(mén)對環(huán)評的認識不統一，數據獲取較難，有些數據較陳舊，各部門(mén)的部分數據之間還有“打架”現象，相互矛盾。

　　記者：《規劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則》2003年就已出臺，實(shí)施情況如何？

　　汪誠文：環(huán)境保護部制定的《規劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則》原則性較強，相關(guān)的理論和方法體系也不夠健全，具體操作較困難。其實(shí)這個(gè)問(wèn)題，在國外的規劃和戰略環(huán)評中也同樣存在。

　　記者：如何更好地進(jìn)行規劃環(huán)評？

　　汪誠文：國內應盡快組織開(kāi)展較系統的科學(xué)研究，根據目前已經(jīng)做的一些具體案例，進(jìn)行分析、研究，完善相關(guān)的理論和方法。

　　我們在做寧波的區域綜合環(huán)境承載力研究時(shí)，就面對各種困難。首先是環(huán)境承載力理論，至今沒(méi)有形成相對統一的概念和理論。經(jīng)過(guò)多次反復的討論和征求相關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)，我們最終確定從資源供給能力、環(huán)境納污能力及人類(lèi)支持能力三個(gè)角度來(lái)量化環(huán)境承載力。

　　為了全面而準確地反映社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的辯證關(guān)系，我們又建立了一套與環(huán)境承載力指標相對應的環(huán)境壓力指標體系。在上述指標體系的基礎上，還提出了環(huán)境承載力剩余率模型，以表達社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護之間的協(xié)調程度。

　　具體地說(shuō)，通過(guò)構建空氣、水環(huán)境質(zhì)量模型，分別研究了大氣環(huán)境容量和水環(huán)境容量，并據此進(jìn)行排污總量控制；通過(guò)資源環(huán)境現狀的調查，進(jìn)行區域能源、水資源、土地資源等資源利用平衡分析；并在此基礎上，通過(guò)構建環(huán)境承載力指標體系，評價(jià)寧波市的環(huán)境承載狀態(tài)。通過(guò)以上研究可得到環(huán)境質(zhì)量評價(jià)、資源態(tài)勢分析、環(huán)境容量等成果，據此對寧波市進(jìn)行環(huán)境適宜性分區，并進(jìn)一步確定各分區發(fā)展建設的主要資源環(huán)境約束，并提出解決問(wèn)題的途徑。

　　在對寧波研究中，所提出的環(huán)境承載力研究方法和指標體系以及區域環(huán)境適宜性分區的方法等，對后來(lái)在北京、溫州等地開(kāi)展區域環(huán)境承載力研究具有很大的參考和借鑒價(jià)值。