四、我國抗旱工作存在什么主要問(wèn)題？

　　回顧晁錯“畜積多而備先具”的思想，感到前人總結的真理在當代社會(huì )并未得到很好的傳承。盡管?chē)�家防總�?003年提出要由被動(dòng)抗旱向主動(dòng)干旱管理、由單一的農業(yè)抗旱向全面抗旱的戰略思路轉變，但目前存在的生產(chǎn)與資源的結構性失衡和體制障礙使得我國應對旱災的工作難于擺脫應急抗旱的被動(dòng)局面。

　　從資源的角度看，農業(yè)用水占所有供水量的65%以上，是關(guān)系水源和糧食安全的決定性因素。我國未來(lái)干旱管理面臨的最大問(wèn)題應是南北糧食生產(chǎn)和水資源的結構性失衡。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國的糧食生產(chǎn)重心持續地從水資源豐富的南方向缺水的北方轉移，這一趨勢自2000年后表現尤其突出。這主要是由于北方很多低產(chǎn)田由于灌溉設施的改善變成了高產(chǎn)田，糧食產(chǎn)量得到大幅提高；而南方很多省份由于耕地面積減少，糧食生產(chǎn)的比較效益低，農民的種糧積極性下降，復種指數減小，導致南方糧食總產(chǎn)量減少。這就出現了人們所說(shuō)的傳統的“南糧北運”已轉變?yōu)椤氨奔Z南調”的現象。這一轉變很大程度是以犧牲北方的水資源，尤其是地下水資源為代價(jià)的。根據《中國地下水資源》叢書(shū)中提供的2000年以前的資料我們繪制了我國地下水資源開(kāi)采率地圖。發(fā)現北方除了荒漠無(wú)人區外，絕大多數地區都面臨地下水超采問(wèn)題。在華北平原由于常年超采地下水，出現大量地下漏斗區，甚至出現了部分地下含水層疏干的區域。由近年的干旱影響可知，地表水，包括大中型水庫蓄水，由于旱期的強烈蒸發(fā)和過(guò)度取水，在短時(shí)間內會(huì )急劇減少，難于滿(mǎn)足應對持續干旱的用水需求。應急打井成了抗旱部門(mén)的一個(gè)主要手段。在持續多年極端干旱里，地下水將成為唯一的生命線(xiàn)。如果說(shuō)20世紀60年代以前，人們因為缺乏對地下水資源的認識而在旱期無(wú)水可用，那么在21世紀，人們可能會(huì )因為長(cháng)期的無(wú)節制開(kāi)采地下水而出現無(wú)水可抽的局面。若不提早制定政策扭轉目前存在的南北糧食生產(chǎn)和水資源的結構性失衡趨勢，極端旱期的任何應急措施都會(huì )因資源的枯竭而變得無(wú)能為力。

　　從體制上看，目前國家防汛抗旱總指揮部（防總）的實(shí)際職能還主要定位于“抗”，而不是充分體現晁錯思想的“備”。國家防總雖然有多個(gè)部委作為其成員單位，但一般而言只有在水旱災害發(fā)生之后才真正發(fā)揮各協(xié)調指揮職能。而立足于“備”則需功在平時(shí)。目前,國家防總抗旱的日常事務(wù)由國家防汛抗旱辦公室（防辦）組織協(xié)調。由于防辦設在水利部門(mén)，其內部成員主要來(lái)自水利系統，而其他部委并沒(méi)有人員實(shí)質(zhì)參與防辦的日常運作。因此,在平時(shí)國家防辦除了在水利系統發(fā)揮影響力外，難于真正組織協(xié)調各部門(mén)進(jìn)行系統化的災前準備；難于通盤(pán)考慮水資源、農業(yè)、環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟的長(cháng)期可持續問(wèn)題，也難于全面解決目前南北方糧食生產(chǎn)宏觀(guān)結構失衡等問(wèn)題。如果不自上而下突破體制障礙、沒(méi)有多部門(mén)的日常統一協(xié)作，抗旱工作必然會(huì )始終處于被動(dòng)應急狀態(tài)。

　　正因為體制等因素制約，目前我國還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)制定應對歷史上多次重演的持續多年極端大旱的統一規劃與實(shí)施預案，而現存的抗旱預案都是針對區域性短歷史干旱而制定的。目前在干旱發(fā)生后，很多地方都缺乏明確的抗旱目標，抗旱時(shí)往往一哄而上，在旱災的初期就大量地消耗了水資源，而不是采取措施盡可能節省水資源作打持久戰的準備。這一抗旱模式在長(cháng)時(shí)期持續干旱的情況下甚至可能會(huì )加劇后期的災情。

　　由于存在不同的業(yè)務(wù)分工和部門(mén)利益問(wèn)題，行業(yè)間的信息共享程度非常低，導致重復建設嚴重。例如水利行業(yè)由于無(wú)法共享氣象部門(mén)的數據，便在其行業(yè)內再建一套覆蓋全國的雨量監測網(wǎng)；同樣地，水利部門(mén)的水情和水資源數據其他部門(mén)也無(wú)法共享。因此在旱情分析上，不少部門(mén)都有一套自己的數據、方法和標準，但無(wú)法建立真正意義的綜合旱情指標和有效的信息化決策支持系統。因此目前國家對旱情的掌握還主要依賴(lài)于行業(yè)各自的分散信息和已受旱地區的行政層層上報機制，導致旱情信息滯后，難于做到有效預警和正確的災情評估、確立明確的抗旱目標、提前采取主動(dòng)措施減少旱災影響。也正由于大量的行業(yè)信息無(wú)法共享，科研與高校部門(mén)無(wú)法得到真實(shí)的數據從事基礎研究，嚴重限制了科學(xué)研究的發(fā)展，制約了干旱管理工作水平的提高。

　　另外，由于干旱成災過(guò)程緩慢，往往容易產(chǎn)生麻痹思想。與防汛相比，抗旱工作無(wú)論在機構設置、人員配置、經(jīng)費安排、科研資助等諸方面都處于次要地位。很多人認為抗旱工作只要各部門(mén)能夠臨時(shí)協(xié)調，并不需要統一的科學(xué)規劃和技術(shù)支撐。但幾千年的歷史記錄和近年來(lái)頻繁發(fā)生的旱災已不斷地向我們發(fā)出了警告：人類(lèi)在旱災面前非常脆弱。若不及早對極端旱災進(jìn)行系統研究，制定統一應對方案，旱災對未來(lái)社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展的威脅將是致命的。

　　五、如何實(shí)現水旱不驚？ 

　　晁錯總結堯禹時(shí)期有連續九年大水，湯帝在位時(shí)有連續七年大旱，但國家做到了水旱不驚，做好充分的預防準備是唯一法寶。與遠古相比，現代的人口與資源壓力增加，矛盾更加復雜化，但“有備無(wú)患”的真理并沒(méi)有改變。我們認為抗旱工作應從戰略上作出如下調整。

　　第一，國家防總和防辦系統的職能改革。這是實(shí)現由被動(dòng)抗旱到主動(dòng)備旱轉變的最關(guān)鍵問(wèn)題。防總本身的作用是指揮多部門(mén)協(xié)調響應的機構，但主要以應急為主。除了應急職能外，防總應針對“備”的問(wèn)題發(fā)揮日常的組織協(xié)調功能，加強國家與各級地方防辦的職能。這就需要改變人們心目中防辦是水利部門(mén)的防辦、而非國家防總的防辦的印象；需改變防辦內部的部門(mén)組織結構，讓各成員單位都能實(shí)質(zhì)參與日常運作，這樣方能有效整合資源、制定統一的長(cháng)期規劃和預案措施、保障由中央到地方的政策措施得到有效執行。

　　第二，扭轉目前南北糧食生產(chǎn)與水資源結構失衡的局面。這需要各區域的發(fā)展與當地的資源相協(xié)調，短期的掠奪式過(guò)度開(kāi)發(fā)必然導致經(jīng)濟發(fā)展的不可持續。扭轉目前的結構失衡問(wèn)題應兩步走。首先，需制定政策，根據人口與資源規定各省的糧食生產(chǎn)的責任與量化任務(wù)，在近期內用政策與經(jīng)濟相結合的措施，重新提高南方的糧食產(chǎn)量在全國的比重。而北方水資源已經(jīng)被過(guò)度開(kāi)發(fā)的區域要主動(dòng)減少糧食產(chǎn)量，休養生息，逐步恢復水資源儲備。此外，還需控制高水耗的產(chǎn)業(yè)在缺水地區的布局，依據水資源決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。其次，傳統的灌溉系統水資源利用率低，擴大傳統灌溉面積只能加快北方水資源消耗速度。而高效灌溉可減少用水70%以上。目前我國的經(jīng)濟水平已經(jīng)逐步使高效灌溉變得可能。除中央和北方各省自身加強高效灌溉的設施農業(yè)投入外，南方的發(fā)達省區應與北方建立對口農業(yè)設施援建機制，大幅度提高北方的灌溉效率，避免南方僅以簡(jiǎn)單的市場(chǎng)價(jià)格購買(mǎi)北方糧食、消耗北方的短缺資源。當北方耗水量大量減少、水資源開(kāi)發(fā)控制在可持續發(fā)展的范圍內之后，南方可逐步減少糧食生產(chǎn)比重，從而建立全國的經(jīng)濟發(fā)展、糧食生產(chǎn)與水資源的宏觀(guān)協(xié)調關(guān)系。

　　第三，制定全國范圍應對極端旱災的規劃與預案措施。歷史上多次極端旱災都持續三年以上。國家應制定至少能夠應付全國范圍持續三年大旱的預防方案。要將水資源儲備與糧食儲備一樣提到安全戰略高度，確保多年大旱期間能夠維持基本的生活與生產(chǎn)需要。地下水儲備是這一措施的關(guān)鍵。我們初步估算，北方平原區見(jiàn)過(guò)幾十年的過(guò)度地下水開(kāi)采，留下了巨大的地下庫容空間。如華北平原北部在近40年時(shí)間內已過(guò)度開(kāi)采了上千億立方米地下水，如若能恢復這部分地下水儲量，加之旱期控制用水，完全可以安然度過(guò)極端旱情�；謴偷叵滤�并不需要建大規模水利工程，但需要大力提升政府對資源的管理水平。在北方地區首先要停止地下水過(guò)度開(kāi)采，逐步恢復地下水水位，設置地下水水位保護紅線(xiàn)。在平時(shí)絕不允許水位低于紅線(xiàn)，干旱期過(guò)后要迅速恢復水位。南方地區除了加強地表水利工程建設外，還應根據社區人口與環(huán)境狀況，提前勘測地下水源，建好取水口，但不到大旱時(shí)期則封存不動(dòng)。只有這樣才能避免臨時(shí)找水、打井的被動(dòng)應急局面。若全國平原區有足夠的地下水儲備，加之山區水庫和社區蓄水設施，在有效的節水政策下，完全能夠穩定全國絕大多數人民的生活和生產(chǎn)，再對困難地區實(shí)行救援，可將旱災影響降至可控制的水平。在糧食生產(chǎn)方面，除需確保充足的糧食儲備水平外，還應預備高產(chǎn)的薯類(lèi)作物種子，一旦發(fā)生大范圍旱災，根據區域間旱情差異，在有條件的地區擴大這類(lèi)高產(chǎn)作物種植面積。在生活與生產(chǎn)用水方面，首先要確立旱期節水目標，采取措施限制需求、節約用水，避免不顧資源而片面滿(mǎn)足各種用水需求，作持久抗旱的準備。若大范圍的持續旱災能夠安然度過(guò)，未來(lái)的季節性區域干旱自然不會(huì )出現像今天這樣全國緊急動(dòng)員，四處應急找水的被動(dòng)局面。

　　第四，加強信息化預警技術(shù)研發(fā)。目前干旱的信息化管理及預警能力十分薄弱，從國家到地方都沒(méi)有建立起完整的干旱管理數據庫，旱情監測信息和指標體系很不健全，旱情掌握的時(shí)效性差，災情分析技術(shù)基本還處于空白狀態(tài)。這需制定數據共享法規，打破多年來(lái)形成的行業(yè)信息不共享局面，建立統一的數據庫，研究綜合的旱情指標體系和預警參數，研發(fā)能夠動(dòng)態(tài)分析工業(yè)、農業(yè)和城市災情的模型和軟件平臺。為及時(shí)掌握旱情與災情發(fā)展、評估未來(lái)災情變化趨勢、提前制定應對預案提供決策依據。

　　第五，加強干旱管理的立法工作。2009年，我國首部針對抗旱工作具有行政法規意義的《中華人民共和國抗旱條例》正式頒布實(shí)施。這一條例規定了抗旱的工作原則與方向，但更具體的條款有待進(jìn)一步完善相關(guān)的配套法規，形成自上而下的完整法規體系。目前最重要的是及時(shí)總結抗旱條例的實(shí)施效果，為進(jìn)一步形成完備的法律性文件作準備。在加強法規制定工作的同時(shí)，更重要的是落實(shí)法規要求，真正做到依法抗旱。

　　第六，加強公眾教育和市場(chǎng)機制培育。目前工作的節水意識教育得到普遍加強，除了宣傳外，還需輔以市場(chǎng)機制，如階梯水價(jià)等方式實(shí)現節水目標。對于農村地區，需將宣傳、市場(chǎng)和政府扶持等措施綜合起來(lái)，切實(shí)提高高效灌溉的積極性，大幅度減少農業(yè)用水量。同時(shí)加強旱災防范的意識教育，以家庭和社區為單位增加水源分散儲備能力，減小旱災的脆弱性。旱災保險的市場(chǎng)培育也是轉移和分攤旱災風(fēng)險的有效手段，應加強這一方向的研究和國際經(jīng)驗交流。最后，還需加大對干旱的科學(xué)研究工作，加深對干旱的自然過(guò)程和成災機理的認識，提高干旱的管理水平。

　　總之，我們認為旱災是可以有效防范的。若能切實(shí)理順干旱的管理體制，實(shí)現資源的可持續利用，制定有效的法規和應對特大旱災的規劃，切實(shí)做好由國家到社區的水源與糧食儲備工作，有效掌握旱情與災情信息，建立科學(xué)的預警機制，我國可從根本上擺脫被動(dòng)局面，將干旱的影響減至最小水平。