在當前城市化發(fā)展的浪潮中，各類(lèi)城市迎來(lái)了前所未有的發(fā)展機遇。那么，是否所有的城市都能在良好的機遇面前開(kāi)辟出喜人的發(fā)展前景呢？恐怕事實(shí)并不容樂(lè )觀(guān)。

　　受任期和資源所限，有些城市的管理者容易出現短期行為，把主要精力放在了政績(jì)工程上，“忙”于眼前利益，卻“盲”于長(cháng)遠發(fā)展；“忙”于追求開(kāi)發(fā)速度，卻“盲”于開(kāi)發(fā)質(zhì)量；“忙”于追求政績(jì)，卻“盲”于民生建設。這種發(fā)展模式都是不健康的，也是不可持續的，而這種發(fā)展模式產(chǎn)生的嚴重后果和沉痛教訓也都歷歷在目。

　　分析總結城鎮發(fā)展的不成功案例，其核心問(wèn)題主要集中在三個(gè)方面：

　　一是土地收益與建設支出的匹配問(wèn)題。從近幾年的情況看，對于大多數地方政府來(lái)說(shuō)，土地是最主要的收入來(lái)源，但在尚未全面掌握土地開(kāi)發(fā)的成本和收入情況時(shí)，匆忙安排建設與開(kāi)發(fā)，為追求資金回籠忙于供地招商。盲目供地，導致城市建設資源不匹配、形成建設資金不足甚至資金斷鏈。

　　二是失地農民發(fā)展與社會(huì )安定問(wèn)題。如何讓失地農民共享發(fā)展成果，以解決一直困擾地方政府征地難問(wèn)題，是城鎮開(kāi)發(fā)過(guò)程中的難點(diǎn)。處理不好征地問(wèn)題，不僅影響建設進(jìn)度，也為建設計劃的完成造成了障礙，同時(shí)社會(huì )的和諧穩定也難以得到保障。

　　三是政府和投資人的互信互利問(wèn)題�；�礎設施及公共服務(wù)設施的配套是城市建設的必備項目，但政府的職能和財力都是有限的，不可能承擔所有建設任務(wù)，而投資人參與城市開(kāi)發(fā)建設首先是為了獲取回報并要求合理的現金流，在經(jīng)濟效益與社會(huì )效益之間，如果不能合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，明確各自的投資范圍，會(huì )因引資不暢導致財政負擔過(guò)重，從而影響規劃的有效落實(shí)。

　　在這樣三個(gè)普遍面臨的問(wèn)題前，地方政府該如何運用科學(xué)決策方法，合理配置公共資源，兼顧政府、投資人、失地農民、居民住戶(hù)、企業(yè)住戶(hù)等各相關(guān)利益群的利益，充分調動(dòng)各方力量參與城鎮開(kāi)發(fā)，既實(shí)現地區發(fā)展目標又形成城市可持續發(fā)展的能力呢？

　　一個(gè)基本前提是做到機遇面前不盲動(dòng)。城鎮開(kāi)發(fā)不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，城鎮發(fā)展也不能以開(kāi)發(fā)商的意志為導向。資本的本性是逐利的，如果政府不能在開(kāi)發(fā)初期對城鎮發(fā)展有一個(gè)總體的統籌安排，極有可能被開(kāi)發(fā)商牽著(zhù)鼻子走，給后期開(kāi)發(fā)留下極大的隱患。因此，需要結合自身實(shí)際情況和面臨的形勢，通盤(pán)統籌，摸清家底，量入為出，從城鎮發(fā)展的根源入手，解決三個(gè)問(wèn)題：一是要綜合評估開(kāi)發(fā)區域內土地一級開(kāi)發(fā)成本及出讓收益，進(jìn)行總體資金平衡分析；二是要統籌解決被征地農民的拆遷安置問(wèn)題，保障失地農民利益，防止出現“城中村”；三是要合理安排鎮區內市政基礎設施和公共服務(wù)設施建設項目，保障規劃落實(shí)。

　　北京市房山區長(cháng)陽(yáng)鎮就是城鎮建設中審時(shí)度勢進(jìn)行科學(xué)決策的一個(gè)典范。

　　隨著(zhù)北京市主城區“攤大餅”式的發(fā)展，五環(huán)路以?xún)鹊慕ㄔO用地在逐年銳減，好地段的土地可以說(shuō)是“寸土寸金，一地難求”。于是開(kāi)發(fā)商的眼光開(kāi)始投向五環(huán)以外，而緊鄰五環(huán)的長(cháng)陽(yáng)鎮則成了被重點(diǎn)關(guān)注的對象。長(cháng)陽(yáng)鎮位于北京西南房山區境內，緊鄰城市五環(huán)路和京石高速公路，是房山區境內距北京中心城區最近的一個(gè)鄉鎮。歷史上，由于受永定河滯洪區的影響，長(cháng)陽(yáng)鎮的發(fā)展一直受到限制，鎮區開(kāi)發(fā)基本處于空白，城市化水平很低。2005年，隨著(zhù)永定河防洪工程體系的完善，防洪標準有了很大提高，長(cháng)陽(yáng)鎮徹底摘掉了滯洪區的帽子，大片建設用地得以釋放；同時(shí)長(cháng)陽(yáng)鎮新一版的總規和中心區控規也初步編制完成，具備了開(kāi)發(fā)建設的基本條件。各地開(kāi)發(fā)商看好長(cháng)陽(yáng)鎮未來(lái)的發(fā)展，紛紛主動(dòng)拋出繡球，長(cháng)陽(yáng)鎮迎來(lái)了空前的發(fā)展機遇。

　　面對機遇，長(cháng)陽(yáng)鎮政府并未急于引進(jìn)投資，而是清醒地認識到：機遇背后往往是巨大的挑戰，處理不當則會(huì )演化成危機。本著(zhù)科學(xué)決策的原則，長(cháng)陽(yáng)鎮政府借助專(zhuān)業(yè)機構，協(xié)助其對長(cháng)陽(yáng)鎮的可持續發(fā)展進(jìn)行統籌安排。在系統分析了長(cháng)陽(yáng)鎮的實(shí)際情況及面臨的問(wèn)題之后，咨詢(xún)機構意識到解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于對資金的統籌，并創(chuàng )造性地提出了針對該類(lèi)問(wèn)題的解決方案——投融資規劃。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是以城鎮規劃為依據，運用系統工程的方法，通過(guò)篩選各類(lèi)待建項目的投資建設主體明確政府投資范圍及投資額度，結合城鎮開(kāi)發(fā)理念及實(shí)際情況合理安排開(kāi)發(fā)建設時(shí)序，并根據當地經(jīng)濟發(fā)展水平及財政狀況確定資金來(lái)源、融資方式及投資回收方式，從而構建城鎮開(kāi)發(fā)決策支持模型，為政府系統解決城鎮開(kāi)發(fā)中的實(shí)際問(wèn)題。

　　長(cháng)陽(yáng)鎮政府的這一舉措受到了房山區政府及北京市有關(guān)部門(mén)的高度重視，投融資規劃作為城鎮規劃的實(shí)施保障得到了規劃部門(mén)的認可，土地部門(mén)也把投融資規劃成果作為制定土地出讓價(jià)格的參考，保障了城鎮開(kāi)發(fā)收支平衡。

　　開(kāi)發(fā)商也十分認可投融資規劃對長(cháng)陽(yáng)鎮土地開(kāi)發(fā)價(jià)值的預期，積極參與土地一級市場(chǎng)的招拍掛，目前長(cháng)陽(yáng)鎮境內在建、簽約和在談項目共18個(gè)，有力地推動(dòng)了長(cháng)陽(yáng)鎮城鎮化水平和開(kāi)發(fā)價(jià)值的提升。更值得稱(chēng)道的是，北京市土地儲備中心也看好長(cháng)陽(yáng)鎮未來(lái)的土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，準備投資數十億元對長(cháng)陽(yáng)鎮中心區土地進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)。

　　同時(shí)，由于投融資規劃中設計了合理的成本分攤方式，使農民安置補償費用及設施建設投資可以計入土地開(kāi)發(fā)成本并通過(guò)土地出讓得以實(shí)現，為失地農民安置工作和設施建設工作提供了資金儲備，有力地保障了各項工作的順利進(jìn)行。 李偉  秦冉/文