近年來(lái)，我國城市綠地面積增長(cháng)很快，城市綠地系統的結構發(fā)生了變化。綠化事業(yè)的實(shí)踐，出現了量的增長(cháng)，發(fā)生了質(zhì)的變化，出現了許多新的特征。

　　產(chǎn)業(yè)化和權益平衡

　　1.城市綠化是一門(mén)新興的產(chǎn)業(yè)

　　城市綠化的建設過(guò)程、功能要求和經(jīng)營(yíng)目的與林業(yè)有所不同，但都是生產(chǎn)建設的組成部分，一個(gè)是以取材為主，一個(gè)是以環(huán)境保護為主。城市綠化是對社會(huì )環(huán)境資本的投入，其經(jīng)濟回報是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對園林的需求分為兩個(gè)方面：一是作為基礎設施；二是作為休閑設施。前者應當由市政當局作為公共產(chǎn)品共給全體市民，后者則可以由法人實(shí)體作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。

　　(1)綠化建設所投入的綠化材料，在合理的養護下，將不斷增加物質(zhì)量，為社會(huì )積累財富。發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越大的環(huán)境效益。其優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區價(jià)值的砝碼。

　　(2)綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力，融合在社會(huì )生產(chǎn)的全過(guò)程中，作為一項重要的環(huán)境資本，是可持續發(fā)展的保障條件之一。許多城市和社區出現了"以綠引資，因綠興市"的連鎖反應，因環(huán)境改善、景觀(guān)美化，而招來(lái)投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟。

　　(3)城市綠化形成的"經(jīng)濟波瀾"滲透在社會(huì )經(jīng)濟和人民生活的各個(gè)方面。結合城市建設工程進(jìn)行綠化建設，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區進(jìn)行"拆房建綠"，對國家和建設單位來(lái)說(shuō)，都是一筆不小的投入。但是綠化建設所形成的經(jīng)濟動(dòng)力，涉及許多經(jīng)濟領(lǐng)域。除了投資者直接受益以外，對社會(huì )經(jīng)濟的拉動(dòng)作用是很大的，只要進(jìn)行綜合核算，其經(jīng)濟效益將大大超過(guò)投資額。由于經(jīng)濟效益的誘導效應，提高了投資主體的"綠化覺(jué)悟"，推動(dòng)了綠化建設的自覺(jué)性、主動(dòng)性。

　　2.權益的平衡問(wèn)題值得探討

　　城市綠化所形成的環(huán)境效益，不受疆域的約束，無(wú)論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點(diǎn)。對那些沒(méi)有依法負擔應有的綠化建設任務(wù)或沒(méi)有達到法定綠化數量的單位來(lái)說(shuō)，應該以環(huán)境評價(jià)、計量為標準，向社會(huì )做出補償。把外部化的經(jīng)濟成本轉向內部化，才能從利益驅動(dòng)的高度，調動(dòng)其綠化建設的自覺(jué)性、主動(dòng)性。同樣，某些依法進(jìn)行了環(huán)境綠化建設達到或超過(guò)法定指標的單位，政府對這類(lèi)單位在稅費負擔方面給以?xún)?yōu)惠才比較合理。

　　目前對綠化的環(huán)境效益，還處在有認識無(wú)評價(jià)或有評價(jià)無(wú)計量的狀況。多數單位對綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上。從深化城市綠化管理要求出發(fā)，應從法制和管理上推行綠化環(huán)境經(jīng)濟效益評價(jià)、計量。這一舉措在工作的初始階段應該刪繁就簡(jiǎn)、由粗到細、循序漸進(jìn)地逐步推開(kāi)，以便比較具體地反映綠化的經(jīng)濟效益。這是確立城市綠化的性質(zhì)、地位，促進(jìn)綠化事業(yè)發(fā)展的一項重要措施。

　　綠化管理法制化

　　法制建設是管理能力的建設。法制建設的出發(fā)點(diǎn)，在于以立法的形式把城市綠化規劃目標，化作具體任務(wù)，落實(shí)到社會(huì )各項經(jīng)濟活動(dòng)中去。隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展和城市綠化事業(yè)的推進(jìn)，實(shí)施管理中有些問(wèn)題值得重新探討。

　　根據市場(chǎng)經(jīng)濟體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了"依法治綠"迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。目前應該清理計劃經(jīng)濟體制的影響，在《城市綠化條例》的基礎上，對改革開(kāi)放以來(lái)行之有效的政策措施用法律形式固定下來(lái)，修改與市場(chǎng)經(jīng)濟和"入世"不相適應的法規、條例。至少應該研究以下這幾個(gè)方面的問(wèn)題：

　　(1)面對綠化事業(yè)社會(huì )化的特點(diǎn)，確立綠化建設在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的地位、社會(huì )各方的職責和權益；

　　(2)面對綠地面積增加、質(zhì)量提高的現實(shí)，確立全社會(huì )發(fā)展綠化和維護綠化的法律保障；

　　(3)對新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規范市場(chǎng)秩序，建立相應的中介機制、監管機制。

　　幾個(gè)問(wèn)題

　　1.加強維護"綠線(xiàn)"的嚴肅性

　　"綠線(xiàn)"的劃定是實(shí)現綠化規劃的前瞻措施，維護"綠線(xiàn)"比劃定"綠線(xiàn)"更重要。當今實(shí)施的"拆房建綠工程"，對當代人來(lái)說(shuō)是個(gè)大成就，但需要以數倍、數十倍的投入進(jìn)行環(huán)境重塑。應該嚴守規劃，從法制出發(fā)，像維護"紅線(xiàn)"一樣，維護"綠線(xiàn)"的嚴肅性，控制建筑物、構筑物的新建，制訂土地轉讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

　　2.調整農業(yè)生產(chǎn)結構，協(xié)調綠化發(fā)展

　　當今，城市綠化是涵蓋城鄉的系統工程，近郊、遠郊都納入了城市綠化系統規劃之中。調整農業(yè)生產(chǎn)結構、采取綠化與生產(chǎn)相結合的措施、開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，是城鄉一體化大規模發(fā)展綠地的基本措施�；仡櫲祟�(lèi)的生產(chǎn)歷史，綠化、植樹(shù)從來(lái)就是謀求生存、富民強國的手段。為農業(yè)生產(chǎn)者開(kāi)辟生產(chǎn)致富的道路，是發(fā)展綠化的必由之路。在法制建設和綠化管理中，應該研究解決資金投入、合作經(jīng)營(yíng)以及土地使用、農業(yè)稅收等方面的扶持政策。

　　3.養護管理法制化

　　城市里的一切綠地、樹(shù)木，不論所有權屬于誰(shuí)，都是綠化系統的組成部分。做好所有綠地、樹(shù)木的養護管理，使其茁壯生長(cháng)，是發(fā)揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關(guān)鍵，與發(fā)展具有同樣意義。我國法律、法規已經(jīng)規定，即使是綠地、樹(shù)木的所有者，也不準損壞樹(shù)木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹(shù)木、養護、管理列為所有者的責任。國外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養護質(zhì)量標準，把養護管理責任落實(shí)到單位和市民中去，建立賞罰法規。同時(shí)，興辦綠化養護企業(yè)，開(kāi)發(fā)綠化養護市場(chǎng)。實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)，為社會(huì )綠化養護服務(wù)。

　　4.綠化效益的技術(shù)保障

　　城市綠化效益來(lái)源于功能，功能來(lái)源于綠地的數量和質(zhì)量，環(huán)境效益、社會(huì )效益都是以植物為基礎的。在當今綠化建設高速發(fā)展的時(shí)候，應該制訂綠量指標、建筑物限制指標，從技術(shù)政策上保障綠化的實(shí)效。

　　5.市場(chǎng)導向

　　僅以"國家園林城市標準"為例，要達到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業(yè)都沒(méi)有這樣多的土地投入。在城市基礎設施建設和民用建設中，對綠化的投資，都占有相當比例。城市綠化產(chǎn)業(yè)正蒸蒸日上地活躍在市場(chǎng)經(jīng)濟大潮中。全社會(huì )對綠化建設的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現的。各種所有制的相關(guān)企業(yè)，構成了豐富多彩的綠化市場(chǎng)。其中包括：規劃設計、科學(xué)技術(shù)、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養護及游覽服務(wù)等。千萬(wàn)家企業(yè)在競爭中求生存、求發(fā)展，原來(lái)計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)為市場(chǎng)體制所代替。以上海綠化材料供銷(xiāo)情況為例，綠化工程中，國有苗圃供應的苗木不到1/10。原來(lái)把苗木自給率作為一項考核指標，已經(jīng)沒(méi)有意義。綠化材料生產(chǎn)已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動(dòng)力價(jià)格、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)條件、運輸費用而自由選擇。

　　綠化業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域已經(jīng)向市內外、省內外、國外開(kāi)拓。尤其是"入世"以后，需要建立與國際貿易相一致的市場(chǎng)規則，把經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入國際法規和國際慣例的軌道之中。

　　從事綠化行業(yè)的法人成千上萬(wàn)，分布在各個(gè)專(zhuān)業(yè)、各個(gè)地區，具有不同的所有制和經(jīng)營(yíng)方式。他們的經(jīng)營(yíng)成果是社會(huì )經(jīng)濟成果的組成部分。他們的誠信經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)質(zhì)量、技術(shù)水平，都不同程度地反映在城市綠化的質(zhì)量、造價(jià)等諸多方面。政府主管部門(mén)在市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，不可能、也不應該對各個(gè)法人進(jìn)行直接管理。為了獲得理想的市場(chǎng)效應，維護市場(chǎng)秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應該運用相應的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規劃和發(fā)展計劃引導市場(chǎng)的運行，運用法律、法規，規范市場(chǎng)行為，使行業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向、發(fā)展規模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰略的需要。在此情況下，客觀(guān)上就形成了建立行業(yè)組織，加強行業(yè)管理的迫切要求。

　　政府部門(mén)作為行政管理者，通過(guò)行業(yè)組織，廣泛吸取各方面的意見(jiàn)和反映，使決策更符合實(shí)際，有利于政令暢通。同時(shí)，行業(yè)組織依法代表法人的利益，增強維護自身利益的能力，促進(jìn)行業(yè)協(xié)調發(fā)展。

　　6.體制改革中的兩個(gè)熱點(diǎn)

　　(1)公益事業(yè)與企業(yè)化管理

　　國家興建的公園和各種類(lèi)型的公共綠地，是城市的基礎設施，所有權屬于國家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質(zhì)量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業(yè)單位，以社會(huì )效益為一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的準則。公民是納稅者，理應獲得公益事業(yè)的服務(wù)。

　　公園、公共綠地等事業(yè)單位在經(jīng)濟體制改革中，實(shí)行所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，在國家所有權不變的前提下，經(jīng)營(yíng)者以企業(yè)法人的資格，承擔公園、公共綠地的養護管理任務(wù)，按照約定的工作數量、質(zhì)量和費用定額，核定養護、管理費用投資。通過(guò)招標投標的方式，確定承擔養護、管理任務(wù)的企業(yè)。承擔養護管理的企業(yè)實(shí)行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質(zhì)是兩個(gè)不同的概念，二者不容混淆。至于養護管理資金的來(lái)源，理應主要來(lái)自地方財政。至于資金核撥的依據，應改變過(guò)去那種按人頭撥款的局面，將"以費養人"改為"以費養事"，這在綠化管理體制上是一大進(jìn)步。公園、公共綠地的收入，則實(shí)行收支兩條線(xiàn)，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質(zhì)是不容改變的。

　　(2)轉變政府主管機關(guān)職能

　　轉變觀(guān)念是轉變職能的關(guān)鍵。要清理行政管理的舊觀(guān)念、舊方式、舊習慣，按照政企、政事分開(kāi)的原則調整管理制度，擺脫那些不該管、管不了、也管不好的事務(wù)。由側重于微觀(guān)管理轉向宏觀(guān)管理，把主要精力用在綠化規劃的制訂與實(shí)施上，綠化市場(chǎng)的監控和引導上，綠化法規的制訂、修訂和實(shí)施上，以及發(fā)展科學(xué)技術(shù)和人才培養上。在管理范圍上，要由側重于行政序列內的管理轉向對全社會(huì )綠地、樹(shù)木的管理。在管理手段上，由直接管理轉向間接管理，逐步建立市場(chǎng)管理、招投標管理、質(zhì)量管理、工程監理等中介組織。發(fā)揮對城市綠化指導、協(xié)調、服務(wù)、監督的功能。

　　□ 北京市通州區運河文化廣場(chǎng)管理處   張瑞平