以已審批的區域規劃為基礎，進(jìn)一步編制區域國土規劃或區域土地利用總體規劃，將區域發(fā)展的戰略構想和政策意圖落實(shí)到國土空間，并通過(guò)一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施

　　歷經(jīng)5年的《長(cháng)江三角洲地區區域規劃》，日前終獲國務(wù)院批準破繭而出。

　　和仍在批準過(guò)程中的京津冀城市圈規劃一起，作為率先啟動(dòng)試點(diǎn)的這兩大區域規劃，被外界形容為“起了個(gè)大早卻趕了個(gè)晚集”。

　　“不是制定不出，而是難以推出”。國家發(fā)改委國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所副所長(cháng)肖金成研究員告訴本刊記者，其難產(chǎn)過(guò)程正印證了之前普遍擔心的各行政區域之間利益協(xié)調的難度�！斑@次的規劃也只是前進(jìn)了一步，更大的亮點(diǎn)在于明確了長(cháng)三角的定位�！�

　　“中國國家競爭力的提高，要依賴(lài)大都市經(jīng)濟區的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構和空間結構以及新的權力結構的形成，客觀(guān)上需要建設中國進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門(mén)戶(hù)�！敝袊�科學(xué)院院士、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“長(cháng)三角地區具有在高起點(diǎn)上加快發(fā)展的優(yōu)勢和機遇�！�

　　“這一跨省市的規劃制定得不易，落實(shí)起來(lái)更難”，參與規劃制定過(guò)程的專(zhuān)家們表示，規劃并未涉及實(shí)施規劃的機構保障方面的內容，國務(wù)院要求發(fā)改委加強對規劃實(shí)施情況的跟蹤分析和監督檢查，充分發(fā)揮長(cháng)江三角洲地區區域合作協(xié)調機制的作用，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照職能分工，加強對規劃實(shí)施的指導，“這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時(shí)間檢驗�！�

　　《長(cháng)江三角洲地區區域規劃》到底會(huì )對區域內外產(chǎn)生什么樣的影響？又會(huì )對各地漸起的區域規劃產(chǎn)生什么樣的示范效應？本刊記者特別采訪(fǎng)了參與規劃制定工作的相關(guān)官員和專(zhuān)家學(xué)者。

　　真正的區域規劃是空間約束

　　走進(jìn)陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著(zhù)的《2050：中國的區域發(fā)展》銷(xiāo)售告罄。

　　與這本探討區域發(fā)展研究命題的學(xué)術(shù)書(shū)熱銷(xiāo)相應，“十一五”以來(lái)，各地掀起了區域規劃熱潮。

　　盡管兩個(gè)先行試點(diǎn)的跨省市的區域規劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟帶、遼寧省沿海經(jīng)濟帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區、關(guān)中天水、鄱陽(yáng)湖生態(tài)區、圖們江經(jīng)濟帶、皖江城市帶等，一些地區性的區域規劃已經(jīng)“遍地開(kāi)花”。

　　如此景象，作為國家級區域規劃長(cháng)江三角洲地區區域規劃和京津冀區域規劃專(zhuān)家組組長(cháng)的陸大道認為，這具有一定的客觀(guān)原因。

　　一是各地區改革開(kāi)放以來(lái)，特別是最近十多年來(lái)，各地在經(jīng)濟實(shí)力上，在發(fā)展經(jīng)濟的權限上有了很大的發(fā)展，在本地區發(fā)展決策方面的能力和權限提高，“區域發(fā)展什么，怎么發(fā)展，不發(fā)展什么”成為各級黨政領(lǐng)導決策的核心問(wèn)題之一；而優(yōu)化環(huán)境，轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式，先要知道怎么去發(fā)展，需要強調區域協(xié)調。

　　二是隨著(zhù)經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮化規模迅速提高，使得區域經(jīng)濟實(shí)力和各種區域經(jīng)濟體系開(kāi)始形成，以大城市為中心的區域經(jīng)濟在國家和地區發(fā)展中的地位愈來(lái)愈得到加強。各地區逐漸認識到，城市群要在全國有實(shí)力，必須要一體化。

　　三是國際化進(jìn)程的加快，中國在客觀(guān)上需要建設國家進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國的門(mén)戶(hù)，需要以國際性城市為核心的城市群。隨著(zhù)中國融入國際經(jīng)濟的體量越來(lái)越強大，必須要有兩三個(gè)城市群擔當門(mén)戶(hù)和樞紐，這客觀(guān)上落在珠三角、長(cháng)三角和京津冀身上。國家發(fā)改委組織進(jìn)行了京津冀和長(cháng)江三角洲地區的區域規劃的編制，各地區紛紛效仿，希望成為在這三極之后中國經(jīng)濟發(fā)展的第四極、第五極。

　　同樣是上述京津冀和長(cháng)三角區域規劃專(zhuān)家組成員的肖金成研究員認為，應該對熱鬧紛繁的各種規劃、試驗區等劃清身份。在他看來(lái)，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟帶、遼寧省沿海經(jīng)濟帶等八個(gè)規劃加上珠三角和長(cháng)三角規劃才能算作區域規劃，而天津濱海新區、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區、長(cháng)株潭一體化應該是綜合配套改革試驗區的范疇，主要是對一些政策先行先試。

　　“另外，還有一類(lèi)是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的指導意見(jiàn)，比如關(guān)于促進(jìn)西藏、新疆發(fā)展的指導意見(jiàn)，促進(jìn)寧夏、海峽西岸經(jīng)濟區的指導意見(jiàn)，建設海南國際旅游島的指導意見(jiàn)等”，肖金成認為，規劃是制度性安排，是有明確范圍的，約束力強，而指導意見(jiàn)是不具約束力的�！�

　　“真正的區域規劃既不是發(fā)展也不是改革，應該是空間約束，明確規定哪些能干哪些不能干。只是現在一些區域規劃包含了一些改革的內容�！毙そ鸪烧f(shuō)，“現在有一種看法認為，國務(wù)院批準了一個(gè)規劃，這個(gè)地區就成為重點(diǎn)發(fā)展地區，國家政策資金都會(huì )大力支持，可以批很多項目，將來(lái)發(fā)展可以不受限制，這純粹是誤讀�！�

　　瞄準“十二五”規劃文本

　　在肖金成看來(lái)，編制區域規劃是為了促進(jìn)區域科學(xué)發(fā)展，吸取過(guò)去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓。為了更好地實(shí)現這個(gè)目標，跨省區市的區域規劃應該由國家來(lái)編制。事實(shí)上，2005年國務(wù)院《關(guān)于加強經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃的指導意見(jiàn)》，其中一個(gè)內容明確表示加強區域規劃的編制，國家主要編制的范圍是“跨省區的規劃，重點(diǎn)城市群的規劃和重點(diǎn)生態(tài)保護區的規劃”。

　　“有人認為搞這么多規劃，都是重點(diǎn)，不就沒(méi)有重點(diǎn)了嗎？實(shí)際規劃既有發(fā)展的內容，也有約束的指標，是為了科學(xué)合理地發(fā)展�！闭�是在這個(gè)意義上，肖金成認為，“‘十二五’應繼續推進(jìn)區域規劃，而且多比少好，最好是全覆蓋�！�

　　值得注意的傾向是，“各地區在中央做‘工作’，都意在進(jìn)入國家戰略規劃文本�！标懘蟮捞嵝颜f(shuō)。

　　這其中的原因在于“區域規劃反映各地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的目標要求。各地希望這種要求可以通過(guò)規劃經(jīng)由國家審批之后，進(jìn)入全國‘十二五’規劃的文本，成為所謂‘國家戰略’的一部分”。陸大道說(shuō)。

　　“什么是國家戰略？”陸大道說(shuō)，“是這一地區的發(fā)展在全國大范圍內具有重要的引領(lǐng)作用，包括大的支撐作用�，F在的問(wèn)題是，在各地區的要求下，把不是國家戰略的地區也搞成國家戰略地區了�！�

　　“一些經(jīng)濟區域在地區有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規模、經(jīng)濟實(shí)力，在全國來(lái)說(shuō)，談不上有重要的國家戰略意義，比如長(cháng)株潭地區、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟帶等，應該說(shuō)對本省具有重要意義。還有的區域內的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國有意義，與國家戰略地區的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系，但是不見(jiàn)得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用”。在陸大道看來(lái)，“現在各地區提出的國家戰略區域，在各地區是重點(diǎn)，具有區域性的戰略意義，但是不具有全國性的戰略意義�！�

　　“現在的問(wèn)題是，一些地區相互攀比，搞規劃，通過(guò)溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區域規劃，再由國務(wù)院批準通過(guò)。有的已經(jīng)批了，有的地區還在向中央政府要求編制區域規劃，進(jìn)入國家戰略�！标懘蟮乐赋�，“從全國來(lái)說(shuō)，大家都是戰略重點(diǎn)怎么行？戰略重點(diǎn)應該是有標準的�！�

　　在國家“十一五”規劃中，天津濱海新區、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟區、曹妃甸工業(yè)區的發(fā)展目標被納入�！皬摹�十一五’的實(shí)施過(guò)程中，一些地方認為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發(fā)展目標凝煉形成規劃，希望納入國家‘十二五’規劃中，以謀求有更大發(fā)展�！蓖瑫r(shí)，陸大道認為，“發(fā)改委5年前就開(kāi)始編制長(cháng)三角和京津冀區域規劃，對全國其他地區有一定示范效應。一些地方感覺(jué)納入國家目標，地位就會(huì )上升。在這種背景下，懷揣著(zhù)進(jìn)入國家戰略夢(mèng)想的區域規劃就紛紛出爐了�！�

　　“如果把上述規劃都列入國家‘十二五’規劃文本，并列起來(lái)都成為國家戰略重點(diǎn)，就顯出較多的不協(xié)調，不能準確而科學(xué)地體現今后一個(gè)時(shí)期全國發(fā)展的戰略重點(diǎn)�！弊鳛閲�家規劃專(zhuān)家委員會(huì )成員，陸大道認為，不宜將各地區已經(jīng)得到批準或者正在組織編制的規劃區域都寫(xiě)進(jìn)國家“十二五”規劃中。