利益博弈

　　如果說(shuō)上述“戰略地位”之爭，來(lái)自區域的外部，實(shí)際在區域內部更不平靜。以長(cháng)三角地區為例，上海要建設世界航運中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。

　　正因為此，肖金成介紹，“在‘十一五’規劃時(shí)提出，加強國土規劃和區域規劃的編制，要用五年時(shí)間而不是一年時(shí)間進(jìn)行區域規劃的試點(diǎn)。當時(shí)提出京津冀、長(cháng)三角、成渝、東北四個(gè)跨省區的區域規劃的試點(diǎn)。結果，東北因為在此之前東北老工業(yè)基地振興戰略部署了大量前期工作，而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調下，用一年時(shí)間完成了。其他的則沒(méi)有那么順利�？陀^(guān)上利益有沖突，認識就很難一致�！�

　　“我知道的情況是，長(cháng)三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改�！毙そ鸪烧f(shuō)，“實(shí)際上，京津冀地區由于經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)落差比較大，很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北，但由于要價(jià)高，河北要不起。另一方面，一些行業(yè)的競爭大于合作，例如港口建設。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù)，同時(shí)低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù)，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協(xié)調起來(lái)難度不小�！�

　　“長(cháng)三角地區由于經(jīng)濟基礎雄厚，城鎮體系完整，一體化發(fā)展基礎較好。實(shí)際上規劃主要是合作和分工的問(wèn)題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無(wú)錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局；另一方面由于生態(tài)比較脆弱，面臨如何處理發(fā)展與保護的矛盾。

　　但是，陸大道認為，盡管在此之前長(cháng)三角地區就有城市經(jīng)濟協(xié)調會(huì )、市長(cháng)聯(lián)席會(huì )議，但實(shí)際上很難具有協(xié)調作用。

　　如何協(xié)調各方的利益，保障規劃順利實(shí)施，肖金成認為，從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，更多地要靠市場(chǎng)、靠成本，比如土地的成本。不能人為設置門(mén)檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區自由流動(dòng)。

　　“規劃如何落實(shí)，如何協(xié)調各方利益，這對區域規劃來(lái)說(shuō)是繞不開(kāi)的話(huà)題，也是難題，不可能在一個(gè)規劃里制定得很詳盡�！痹谛そ鸪煽磥�(lái)，規劃的形成有兩種方式，一是各方統一認識，各自都讓步；另一種就是規劃虛化，體現出來(lái)就是比較多的“大力加強”之類(lèi)的語(yǔ)言。

　　長(cháng)三角區域規劃權力結構的調整涉及尚少，更大意義在于強調長(cháng)三角城市群的國際地位。陸大道說(shuō)，“從中央政府來(lái)看，也不愿意為了規劃的實(shí)施設置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機構。會(huì )強調行業(yè)的協(xié)調，中央各部門(mén)的協(xié)調�！�

　　陸大道的希望是，“為了實(shí)現長(cháng)三角地區的一體化發(fā)展，各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行（基礎設施行業(yè)）管理權限的調整�？梢钥紤]由兩省一市有關(guān)部門(mén)組成一個(gè)協(xié)調咨詢(xún)委員會(huì )，下設統一的管理機構�！钡�是，陸大道擔心，一些中央部門(mén)可能會(huì )認為此舉削弱了他們的權力。

　　國土資源部規劃司司長(cháng)董祚繼認為，區域規劃的產(chǎn)生彌補了行政區規劃的不足，可以有效解決諸如地域經(jīng)濟分工與協(xié)作、基礎設施共享資源等要素合理流動(dòng)、環(huán)境保護合作等問(wèn)題，防止產(chǎn)業(yè)同構、重復建設效率低下，資源浪費環(huán)境污染等外部性問(wèn)題。但由于區域規劃在我國還是新生事物，撇開(kāi)流域水利規劃不論，規劃的編制和實(shí)施還有待深入研究，特別是需要創(chuàng )新規劃實(shí)施的工具，包括體制機制手段等。

　　從西方市場(chǎng)經(jīng)濟國家來(lái)看，區域規劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內容，董祚繼介紹：主要有三種方式：

　　一是，由上級政府出面，組建專(zhuān)門(mén)的區域規劃管理機構，負責規劃的組織實(shí)施；

　　二是由區域內的同級政府之間簽訂合作協(xié)議，明確各方的權利義務(wù)，保障規劃的實(shí)施；

　　三是由上級政府通過(guò)投資稅收補助等手段，結合立法、行政管制檢測評估等措施，推進(jìn)規劃的實(shí)施。

　　在董祚繼看來(lái)，就我國最近出臺的區域規劃來(lái)說(shuō)，目前第一和第二種方式未見(jiàn)考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn)，否則規劃的實(shí)際效果就要打折扣。

　　土地硬約束

　　由于目前出臺的包括長(cháng)三角在內的區域規劃，主要定位在發(fā)展戰略和政策規劃層面，因此，與區域內各行政區的土地利用總體規劃的銜接還只在戰略和政策層面。董祚繼建議，以已審批的區域規劃為基礎，進(jìn)一步編制區域國土規劃或區域土地利用總體規劃，將區域發(fā)展的戰略構想和政策意圖落實(shí)到國土空間，并通過(guò)一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。

　　區域內行政區的發(fā)展規劃，不像土地利用規劃是一種硬約束，更多具有指導性，在現行的規劃體制、財政體制、政治體制下，很難貫徹執行。董祚繼認為，由于土地利用規劃規定下一層次的規劃必須服從上一級，所以下一步如果能夠編制土地區域利用總體規劃的話(huà)，首先銜接發(fā)展規劃，其次，在區域土地規劃編制過(guò)程中充分征求各行政區意見(jiàn)，統籌協(xié)調各行政區各類(lèi)土地的利用，再次是在區域土地規劃的控制和指導下，編制行政區土地規劃，確保二者銜接一致。土地審批以行政區土地規劃為依據。這樣做不違反現行土地管理法律規定，有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢。

　　具體到長(cháng)三角區域土地利用總體規劃的編制，董祚繼表示，會(huì )先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評價(jià)。比如環(huán)太湖區域那些項目不能上，港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計劃來(lái)看，會(huì )有差別化政策，對東部集約利用要求高，通過(guò)控制供應量來(lái)提高土地成本。對重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等，用地規模嚴格控制，會(huì )更嚴格一些，但是增減掛鉤的指標會(huì )適當多一些，促進(jìn)結構調整，內涵式發(fā)展。

　　隨著(zhù)區域規劃的逐漸編制，肖金成認為，“十二五”期間，應該是把跨省區規劃作為重點(diǎn)，和國土規劃結合起來(lái)編制。

　　在“十一五”規劃前期研究的時(shí)候，專(zhuān)家們就提出“十二五”應該加強國土規劃。但是，肖金成指出，由于國土規劃和區域規劃應該是什么關(guān)系，和主體功能區規劃又如何協(xié)調，誰(shuí)領(lǐng)導誰(shuí)，誰(shuí)是依據等問(wèn)題沒(méi)有解決而進(jìn)展緩慢。

　　據董祚繼介紹，目前國土規劃正在改變編制方式，由發(fā)改委和國土部共同牽頭，環(huán)保部、住建部、財政部等參與，明年全國的國土規劃大綱即可出臺。對國家層面的重點(diǎn)區域，在與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃做好銜接的基礎上作出區域的國土規劃，構成全國最高的國土規劃。在此之下是大的區域國土規劃，省區市的規劃，一些內部重點(diǎn)區域的國土規劃。再之下就是土地利用規劃，這時(shí)土地利用規劃的依據會(huì )更充分�！岸�目前，我們是一級級往下分解的，被詬病為分指標的規劃�！倍�祚繼說(shuō)。

　　對于“十一五”期間倍受關(guān)注的主體功能區規劃，陸大道認為，在國土規劃和區域規劃缺失的情況下，功能區規劃是非常必要的。但全國功能區劃分及其全體功能的確定在開(kāi)始階段應該是框架性的。如果一開(kāi)始就要求將劃分指標體系制定得十分完善，操作起來(lái)依靠計算機就自動(dòng)進(jìn)行區域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補償，短期內會(huì )難以做出方案并得到有效實(shí)施。