1994-03-04

各省、自治區、直轄市建委、建設廳，北京市市政管委，首都部委，各計劃單列市建委：

為了加強風(fēng)景名勝區的管理工作，我部制訂了《中國風(fēng)景名勝區形勢與展望》綠皮書(shū)，現予發(fā)布。

                                                                                                     中華人民共和國建設部

一九九四年三月四日

《中國風(fēng)景名勝區形勢與展望》綠皮書(shū)

中國山河壯麗，景觀(guān)奇特，歷史悠久，文化燦爛，具有豐富的風(fēng)景名勝資源，這是大自然和前人留給我們的寶貴遺產(chǎn)。但是，由于歷史的局限，風(fēng)景名勝區一直未被當作國家的重要資源事業(yè)，也沒(méi)有形成科學(xué)的統一管理體系。黨的十一屆三中全會(huì )以后，風(fēng)景勝區事業(yè)取得長(cháng)足進(jìn)展，呈現出有史以來(lái)未曾有過(guò)的興盛局面�，F已形成了國家級、省級和縣（市）級風(fēng)景名勝區相結合的體系，擁有512處風(fēng)景名勝區，面積約9.6萬(wàn)平方公里，占國土面積的1％。接待國內外游人量逐年增長(cháng)，一九九三年近 3億人次，回籠貨幣 200多億元人民幣，為國家作出了貢獻。然面，在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的形勢下，如何看待風(fēng)景名勝區，如何保護管理好風(fēng)景名勝區，不少新的問(wèn)題嚴肅地擺在我們面前。建設部作為國務(wù)院授權管理全國風(fēng)景名勝區的行政主管部門(mén)，現就全面貫徹黨和國家關(guān)于風(fēng)景名勝區事業(yè)的方針政策作如下闡述，以指導全國風(fēng)景名勝區繼續沿著(zhù)健康軌道前進(jìn)。

一、風(fēng)景名勝區事業(yè)十五年發(fā)展的回顧

l、百廢待興，舉步維艱。由于文化大革命造成的嚴重創(chuàng )傷，各地風(fēng)景名勝滿(mǎn)目瘡痍，寶貴的資源遭到嚴重破環(huán)：

（1）自然資源破壞嚴重。有的風(fēng)景名勝區開(kāi)山采石，破壞山體。有的風(fēng)景名勝區圍湖造田，湖泊淤塞，水體污染。有的風(fēng)景名勝區放火燒荒，水土流失。有的風(fēng)景名勝區樹(shù)木被盜伐，甚至大規模地砍伐原始森林，成片山林被“剃光頭”。

（2）人文資源遭到浩劫。在文化大革命中，有的風(fēng)景名勝區文物古跡被毀，碑刻塑像被砸，寺廟古建被拆，破壞相當嚴重，損失無(wú)法彌補。

2、撥亂反正，加強保護。面臨嚴峻現實(shí)，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導下，建設部門(mén)從制止破壞、保護資源著(zhù)手，開(kāi)展工作。一九七八年，國務(wù)院在城市工作會(huì )議上要求加強風(fēng)景名勝區和文物古跡的管理。之后，國家建委提出建立全國風(fēng)景名勝區體系，實(shí)施分級管理。一九七九年，國家建委又研究全國風(fēng)景名勝區的保護和規劃工作。中共中央辦公廳。國務(wù)院辦公廳一九八三年和一九八四年先后五次發(fā)文，解決杭州西湖風(fēng)景名勝區、廬山風(fēng)景名勝區和儷山風(fēng)景名勝區的保護管理問(wèn)題。各地也采取措施封閉風(fēng)景名勝區內開(kāi)山采石場(chǎng)，清理墓葬，拆除違章建筑，退田還湖，退耕還林，搶救恢復了一批瀕于倒塌、湮沒(méi)的名勝古跡，風(fēng)景名勝資源保護工作取得顯著(zhù)成績(jì)。

3、建立體系，面向世界。一九八一年，國務(wù)院批轉國家城建總局等單位《關(guān)于加強風(fēng)景名勝保護管理工作的報告》，要求各地對風(fēng)景名勝資源進(jìn)行調查評價(jià)。在各省、自治區、直轄布人民政府申報的基礎上，一九八二年，國務(wù)院審定公布了我國第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區44處。這批名單的公布，具有十分深遠的歷史意義和重要的現實(shí)意義。我國已把風(fēng)景名勝區這一寶貴的自然與文化資源以政府的名義予以確定，嚴加保護，具有古老神韻的名山大川重新煥發(fā)出青春風(fēng)采。一九八五年，國務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》。一九八七年，風(fēng)景名勝區主管部門(mén)建設部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區管理暫行條例實(shí)施辦法入一九八八年，國務(wù)院審定公布了第二批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區40處。一九九二年，國務(wù)院批準建設部召開(kāi)了全國風(fēng)景名勝區工作會(huì )議。國務(wù)院辦公廳批轉了建設部《關(guān)于加強風(fēng)景名勝區工作的報告人一九九四年，國務(wù)院審定公布了第三批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區35處�，F在，全國有國家級風(fēng)景名勝區 119處。省級風(fēng)景名勝區 256處，縣（市）級風(fēng)景名勝區137處。共計512處，面積約9．6萬(wàn)平方公里，占國土面積的互％，建立了以國家級風(fēng)景名勝區為骨干，國家級、省級、縣（市）級風(fēng)景名勝區相結合的中國風(fēng)景名勝區體系。建立各級風(fēng)景名勝區的審批權分別屬于國務(wù)院、省級和縣（市）級人民政府；各級風(fēng)景名勝區總體規劃審批權亦在國務(wù)院、省級和縣（市）級人民政府。

一九八五年，全國人大批準我國加人聯(lián)合國教科文組織《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約人為了以國際標準保護我國的風(fēng)景名勝資源，提高我國風(fēng)景名勝區在國際上的地位，建設部隨即著(zhù)手開(kāi)展申報列入世界遺產(chǎn)名錄的工作�，F在，我國已有泰山、黃山、武陵源、九寨溝、黃龍五處風(fēng)景名勝區被列入世界遺產(chǎn)。中國的風(fēng)景名勝區正走向世界，更加廣泛地展現其珍貴價(jià)值和絢麗風(fēng)姿。

4、當前形勢，相當嚴峻。

1）一部分同志對風(fēng)景名勝區事業(yè)的性質(zhì)認識模糊，指導思想出現偏差，把風(fēng)景名勝區這一特殊的資源事業(yè)等同于經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，片面追求經(jīng)濟效益。

2）風(fēng)景名勝區管理體制不順，各家插手，政出多門(mén)，各行其是，從部門(mén)利益和局部利益出發(fā)，劃地為牢，造成資源破壞和管理混亂。

3）開(kāi)發(fā)建設違反規劃，缺乏科學(xué)論證，急功近利，破壞性建設增多，破壞自然景觀(guān)而使風(fēng)景名勝區人工化、城市化傾向嚴重。

對此，我們要看到問(wèn)題的嚴重性，要有緊迫感、危機感，否則，將會(huì )出現歷史性的重大失誤。

二、科學(xué)準確地認識風(fēng)景名勝區的性質(zhì)，全面充分地發(fā)揮風(fēng)景名勝區的作用

中國風(fēng)景名勝區與國際上的國家公園（National Park）相對應，同時(shí)又有自己的特點(diǎn)。中國國家級風(fēng)景名勝區的英文名稱(chēng)為 National Park of China。風(fēng)景名勝區是經(jīng)政府審定命名的風(fēng)景名勝資源集中的地域。風(fēng)景名勝資源可分為自然資源與人文資源兩大類(lèi)。自然資源包括：山川、河流、湖泊、海濱、島嶼、森林、動(dòng)植物、特殊地質(zhì)、地貌、溶洞、化石、天文氣象等。人文資源包括：文物古跡、歷史遺址、革命紀念地、園林、建筑、工程設施、宗教寺廟、民俗風(fēng)情等。風(fēng)景名勝資源既珍貴，又脆弱，一旦破壞，不可再生。我國確定風(fēng)景名勝區的標準是：具有觀(guān)賞、文化或科學(xué)價(jià)值．自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽、休息，或進(jìn)行科學(xué)文化教育活動(dòng)，具有一定的規模和范圍、因此，風(fēng)景名勝區事業(yè)是國家社會(huì )公益事業(yè)。與國際上建立國家公園一樣，我國建立風(fēng)景名勝區，是要為國家保留一批珍貴的風(fēng)景名勝資源（包括生物資源），同時(shí)科學(xué)地建設管理，合理地開(kāi)發(fā)利用。

風(fēng)景名勝區的主要作用是：

1）保護生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境。自人類(lèi)進(jìn)人工業(yè)社會(huì )以來(lái)，人們征服自然，改造甚至破壞環(huán)境，開(kāi)發(fā)資源，甚至是掠奪性開(kāi)發(fā)，給大自然造成嚴重破壞，生態(tài)失衡，生物多樣性嚴重減少，環(huán)境惡化，反過(guò)來(lái)又威脅人類(lèi)自身的生存。在這傷痕累累的地球上，難得保存下來(lái)的優(yōu)美的原生自然風(fēng)景孤島，就成了人們回歸大自然和開(kāi)展科學(xué)文化教育活動(dòng)的理想地域。我國建立的512處風(fēng)景名勝區，為中國乃至世界保存了512處具有典型代表性的自然本底，因此，保護生態(tài)、生物多樣性與環(huán)境是風(fēng)景名勝區最基本的作用。

（2）發(fā)展旅游事業(yè)，豐富文化生活。風(fēng)景名勝區是我們回歸大自然的首先選擇。中華民族歷史上就有祟尚山水、熱愛(ài)自然、登高涉險的傳統，現代社會(huì )的緊張生活使人們更樂(lè )于游覽山河，開(kāi)闊胸襟，陶冶情操，鍛煉體魄，訪(fǎng)勝獵奇，增長(cháng)膽識。風(fēng)景名勝區的壯麗山河、燦爛文化、歷史文物、民俗風(fēng)情，足以引起我們的驕傲、自信、自強和自豪，能夠激發(fā)人們特別是青少年熱愛(ài)家鄉、熱愛(ài)祖國的感情，增強海內外炎黃子孫的愛(ài)國熱情和民族凝聚力。

（3）開(kāi)展科研和文化教育，促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步。風(fēng)景名勝區是研究地球變化、生物演替等自然科學(xué)的天然實(shí)驗室和博物館，是開(kāi)展科普教育的生動(dòng)課堂；風(fēng)景名勝區內的優(yōu)秀文化資源，是歷史上留下來(lái)的寶貴遺產(chǎn)，可供研究借鑒，對發(fā)展人類(lèi)文明、促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步具有重要作用。

（4）通過(guò)合理開(kāi)發(fā)，發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。風(fēng)景名勝區既有多種資源，有直接的經(jīng)濟效益，又可通過(guò)風(fēng)景名勝區“搭臺”，通過(guò)合理開(kāi)發(fā)，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益，帶動(dòng)當地經(jīng)濟的發(fā)展、信息的交流、文化知識的傳播以及人們素質(zhì)的提高，為群眾脫貧開(kāi)辟捷徑。不少邊遠地區建立風(fēng)景名勝區后，群眾收入得到成倍增長(cháng)，開(kāi)放度迅速提高，有利于整個(gè)國家均衡發(fā)展。

三、風(fēng)景名勝區的發(fā)展方向及對策

風(fēng)景名勝區是我國遼闊國土上自然景物與人文景物高度集中的具有典型意義的精華所在。各國政府為保護自然，保護人類(lèi)賴(lài)以生存的家園，設立占國土面積一定比例的國家公園。我國的風(fēng)景名勝區將與世界各國的國家公園一起，共同維系地球上已經(jīng)十分脆弱的自然生態(tài)和生物多樣性。各級建設主管部門(mén)和各地風(fēng)景名勝區管理機構，肩負著(zhù)管理國家這塊瑰寶的歷史使命，責任重大。在當前建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的新形勢下，要根據風(fēng)景名勝區的特點(diǎn)，探索改革與合理的路子，對風(fēng)景名勝區加強行政管理，強化各級風(fēng)景名勝區行政主管部門(mén)的調控職能與手段。我們要進(jìn)一步提高認識，端正思想，明確方向，制訂正確的發(fā)展綱領(lǐng)和目標，不辜負黨和政府的重托，不辜負人民的期望，無(wú)愧于大自然對神州大地的恩賜與厚愛(ài)。

l、必須強調資源保護工作的首要地位。風(fēng)景名勝區工作的基本方針是：“嚴格保護，統一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續利用”。在任何情況下，都應嚴格貫徹執行這一方針，并貫穿于風(fēng)景名勝區各項工作的始終，全面落實(shí)。風(fēng)景名勝區的各種自然資源和人文資源組成各具特色的景觀(guān)，是風(fēng)景名勝區的本底。鑒于風(fēng)景名勝資源的珍貴性和脆弱性，要把資源保護工作放在高于一切的首要地位，嚴格保護各種資源，完備保存，永傳于世。

2、風(fēng)景名勝區必須實(shí)行統一管理。對風(fēng)景名勝區這一法定區域實(shí)行統一管理．這是由風(fēng)景名勝資源的特點(diǎn)所決定的。風(fēng)景名勝區是多種資源的有機綜合體，不可分割。這種綜合資源的價(jià)值不僅大大高于各單項資源的價(jià)值，也高于各單項資源價(jià)值的簡(jiǎn)單疊加。只有實(shí)行統一管理，才能科學(xué)、合理地配置各類(lèi)資源，充分發(fā)揮資源的綜合性功能，避免造成資源破壞。根據國家法規，風(fēng)景名勝區可設政府管理，也可設管理機構管理。風(fēng)景名勝區管理機構的設置要適應工作需要。并賦予它相應的政府管理職能，以有效地開(kāi)展管理工作。設在風(fēng)景名勝區內的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受上級主管部門(mén)領(lǐng)導外，都必須服從統一管理。

3、進(jìn)一步協(xié)調與各業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系。建設部門(mén)是國務(wù)院授權的風(fēng)景名勝區行政主管部幾相關(guān)行業(yè)部門(mén)包括旅游、文物、林業(yè)、宗教、土地、環(huán)保、民政、公安、工商、交通、通訊、電力等。風(fēng)景名勝區各項事業(yè)相互依存，要爭取各個(gè)部門(mén)支持，形成一股合力，有效地保護和利用各種資源，促進(jìn)各項事業(yè)共同繁榮，促進(jìn)整個(gè)風(fēng)景名勝區的發(fā)展。那種只站在部門(mén)的立場(chǎng)上，片面強調本行業(yè)獨立性的觀(guān)點(diǎn)是不正確的，將會(huì )損害風(fēng)景名勝區的整體利益，反過(guò)來(lái)也會(huì )影響本行業(yè)自身的發(fā)展。

4、制定法規，強化管理。我國風(fēng)景名勝區事業(yè)起步較晚，基礎薄弱，管理水平偏低，距國家要求和國外同行業(yè)標準差距不小，亟需加強管理，改變面貌。為此，要采取以下措施：

（1）認真執行國務(wù)院頒發(fā)的《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》，及早制訂《中華人民共和國風(fēng)景名勝區法》。

（2）各地依據國家法規和當地情況，通過(guò)地方人大或者政府，建立健全地方法規，加強風(fēng)景名勝資源的保護，加強執法監督。

（3）制訂管理標準。在風(fēng)景名勝區逐步開(kāi)展資源保護、環(huán)境衛生、安全游覽、文明經(jīng)營(yíng)等項達標活動(dòng)，通過(guò)長(cháng)期扎實(shí)的工作，提高總體管理水平。

（4）加強建設管理。不得在風(fēng)景名勝區各景區范圍內設立開(kāi)發(fā)區、度假區，不得出讓土地，嚴禁出賣(mài)轉讓風(fēng)景名勝資源。各建設項目必須按規劃組織實(shí)施，并遵照建設部《風(fēng)景名勝區建設管理規定》，嚴格履行審批程序。

5、加強規劃編制和實(shí)施。各地要加緊編制或修定各風(fēng)景名勝區總體規劃和詳細規劃，報經(jīng)政府和建設部門(mén)批準后實(shí)施。同時(shí)，要加強規劃實(shí)施過(guò)程中的管理工作，嚴格執行規劃，防止隨意性和瞎指揮。

6、開(kāi)展科學(xué)研究，加強人才培養。各風(fēng)景名勝區要全面開(kāi)展資源考察研究，摸清家底，為管理工作奠定科學(xué)基礎，完善技術(shù)標準體系。要加強科技人才和管理人才的培養，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高科學(xué)決策水平。

7、對管理混亂的風(fēng)景名勝區，由上級建設主管部門(mén)提出警告，限期整改。如逾期仍無(wú)好轉，導致資源遭到嚴重破壞，可報經(jīng)原審定單位批準，降低或撤銷(xiāo)該風(fēng)景名勝區的級別。