（七）城市的“資本化”驅動(dòng)對可持續城市化的挑戰

　　2000年以后，以“土地資本化”為主要驅動(dòng)力的中國的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來(lái)越依賴(lài)出讓土地使用權的收入來(lái)維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財政預算收入，這些收入全部歸地方支配，使各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣(mài)地—收稅收費—抵押—再征地”的模式，拓展城市空間，推動(dòng)城市化。這一以“土地財政”為核心的城市“資本化”驅動(dòng)，凸顯了四大悖論。

　�。�1）導致可持續城市化的“目的悖論”。城市化、可持續城市化的目的是為了“城市，讓生活更美好”，是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來(lái)的生活水平提高和生活質(zhì)量改善。但是，試圖通過(guò)“土地財政”來(lái)解決城市化、城鎮化資金不足，進(jìn)而實(shí)現城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，實(shí)際效果是：在持續升溫的“賣(mài)地”“為民”、“賣(mài)地”為城市發(fā)展、“以地生財”的目標追求中，手段成為目的。近10年來(lái)，各地土地出讓金收入在地方財政收入中比重不斷提升。中國指數研究院的監測顯示，2010年，120個(gè)城市土地出讓金同比增加50%，達到18814.4億元，創(chuàng )歷史新高。（《新京報》2011年1月8日）這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的促進(jìn)城市化的方式，居民不僅難以享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，反而因買(mǎi)房壓力越來(lái)越大而感到生活壓力越來(lái)越大，幸福感也隨之下降。顯然，手段（賣(mài)地——獲取城市化資金）與目的（獲取城市化資金——公共服務(wù)最大化，居民生活水平提高）的關(guān)系被顛倒、被扭曲了。

　�。�2）導致可持續城市化的“經(jīng)濟悖論”。第一，土地資本擴張加劇土地稀缺，設置了自身擴張的空間障礙。馬克思說(shuō)過(guò)，勞動(dòng)力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時(shí)而調到這里，時(shí)而調到那里。但城市空間功能的分割使勞動(dòng)者居住地和工作地趨向遠端化，居住和通勤成本的增加加大了勞動(dòng)者的流動(dòng)障礙，也擠壓了勞動(dòng)者知識和技術(shù)結構優(yōu)化的空間和時(shí)間。這樣，資本擴張的要素需求，不僅可能面對數量的減少，也將遭受質(zhì)量的下降。第二，“土地財政”（土地資本）增加了資本的成本。不僅由于城市土地租金價(jià)格日益昂貴，自然資源稀缺，以及由交通運輸問(wèn)題帶來(lái)額外成本，而且，土地的稀缺性和既有分布，使得“尋租”行為廣泛存在，成為腐敗高發(fā)的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。第三，“土地財政”（土地資本）影響了產(chǎn)業(yè)結構調整，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。政府掌握的大量資金投向哪里,對產(chǎn)業(yè)結構的變化有重要的引導作用。多年來(lái),地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設,刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮,帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使這些低端產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力嚴重過(guò)剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈的過(guò)度發(fā)展占用了大量社會(huì )資源,與中央加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的方針背道而馳。

　�。�3）導致可持續城市化的“社會(huì )悖論”�！吧鐣�(huì )悖論”集中表現在三個(gè)方面：一是在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價(jià)地、高價(jià)房的推動(dòng)下，會(huì )導致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數市民獲得住房的能力減弱、機會(huì )減少，有損社會(huì )公平；三是城市過(guò)度擴張過(guò)程中出現的區域化、間隔化，使弱勢群體難以享受教育、醫療、環(huán)境等優(yōu)質(zhì)公共資源。也就是說(shuō)，與城市社會(huì )階層的分化相對應，城市的空間資源也被等級化。

　�。�4）導致可持續城市化的“生態(tài)悖論”。過(guò)度的“土地財政”引發(fā)了資本無(wú)限制的擴張欲望，城市空間、人口規模跟隨著(zhù)資本擴張而激增，自然資源尤其是不可再生能源日趨緊缺。與此同時(shí)，越來(lái)越多的自然資源被土地財政、土地資本“機器”吞噬，變成廢氣、廢水和垃圾，危害生態(tài)環(huán)境，惡化生存環(huán)境。

　　破解“土地財政”（土地資本）驅動(dòng)城市化的重要路徑選擇是：組建“土地資本國資委”，改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能，有效評估與監控“土地資本化”的規范運作；同時(shí)允許農民的“集體土地”、“私有土地”進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機制運作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r民的長(cháng)遠生計，保障農民能真正得益；同時(shí)也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長(cháng)，化解社會(huì )矛盾，促進(jìn)可持續城市化。

　�。ò耍┏青l二元結構對可持續城市化的挑戰

　　中國現有農村人口是城市人口的2.25倍左右，城鄉二元結構矛盾依然突出，新的“雙重二元結構”又在生成。在城市化、現代化成為世界普遍追求的情況下，已納入全球化進(jìn)程的中國的城市化，要不要降低城市化的速度？如何通過(guò)“可持續城市化”、“城市可持續現代化”，破解城鄉二元結構，實(shí)現全面小康？“十二五”時(shí)期，中國要破解城鄉二元結構，必須以解決農民工的市民化為突破，統籌大中小城市發(fā)展。

　　第一，從“十二五”時(shí)期開(kāi)始起步，用20年時(shí)間解決中國“半城市化”（土地城市化明顯快于人口城市化）的問(wèn)題。也就是說(shuō)，今后20年，中國需要重點(diǎn)解決3—4億農民工的市民化問(wèn)題�！笆�二五”時(shí)期面臨重要機遇，已經(jīng)具備“讓農民工成為歷史”的基本條件，農民工市民化應該在短期內有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，“讓農民工成為歷史”有幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。一是農民工市民化需要身份和待遇的市民化。農民工市民化不僅僅需要身份的市民化，更重要的是生活和待遇的市民化。與戶(hù)籍身份改變相比，獲得市民待遇更為重要、更有實(shí)質(zhì)意義�，F在全國已經(jīng)有14個(gè)省市宣布沒(méi)有農業(yè)和非農業(yè)戶(hù)口之分了，但是進(jìn)城的農民待遇沒(méi)有變。結果，在城市里又構筑起一個(gè)新的城鄉“雙重二元結構”。因此改變教育、社會(huì )保障等一系列待遇更為重要，使戶(hù)籍制度本身像計劃經(jīng)濟時(shí)期的糧票一樣自然消亡。二是不能以土地換社保，不能以土地換農民工的市民化。農地換社保雖是一條路徑，但存在一定的法律問(wèn)題。因為農民的土地權利是一種財產(chǎn)權利，受法律保護，是可以繼承的；而社保本身不是財產(chǎn)權利，它是政府對公民提供的福利，同時(shí)也不能繼承；社保和土地兩者之間不是一個(gè)同等、同質(zhì)的東西，不能互換。三是農民工市民化的實(shí)質(zhì)是城鄉制度統一。實(shí)現就業(yè)制度、基本養老制度、公共教育制度、住房保障制度、公共醫療制度等方面的統一，使農民工享有與城市居民同等的權利和待遇。

　　第二，低成本發(fā)展小城鎮。我國城鎮化存在的問(wèn)題和發(fā)展的目標決定了我們要走中國特色的城鎮化道路。什么是中國特色？如何避免“空城”的出現？參照國際經(jīng)驗，城鎮發(fā)展的目的是解決人口轉移，在此過(guò)程中必須經(jīng)歷一個(gè)低成本的發(fā)展期，紐約、舊金山等大城市，在過(guò)去的發(fā)展中都經(jīng)歷了外來(lái)人口以較低成本進(jìn)城的階段。重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮應是我國城鎮化的主要方向，可以重點(diǎn)在大城市郊區選擇一部分農民工集中居住的小城鎮，改善基礎設施，把市政工程設施和公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)向農民工居住密度較高的小城鎮和村莊延伸，從而降低農民工的生活居住成本。上海寶山區羅店鎮的開(kāi)發(fā)或許為中小城鎮開(kāi)發(fā)建立了模板。在2002年至今的8年多時(shí)間里，羅店鎮從遍布豬棚、牛圈和農田的6.8平方公里的郊區小鎮蛻變?yōu)闇�上獨具風(fēng)情的宜居新鎮。在新鎮規劃建設上，羅店突出“營(yíng)造城市”的理念，將民居、現代服務(wù)業(yè)和生態(tài)景觀(guān)“三位一體”有機結合，圍繞占地280畝的美蘭湖，重新布局公共服務(wù)體系和產(chǎn)業(yè)格局，打造休閑旅游、會(huì )務(wù)會(huì )展、商業(yè)等現代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。羅店鎮集約式的整體開(kāi)發(fā)模式走出了一條低成本發(fā)展小城鎮、破解城鄉二元結構的新路。

　�。ㄗ髡撸荷虾ＨA夏社會(huì )發(fā)展研究院院長(cháng)、教授）