摘　要：風(fēng)景區總體規劃是綜合性規劃，在風(fēng)景區規劃編制過(guò)程中，有關(guān)方面應在總規或詳規階段充分協(xié)商，盡力完善。在國家風(fēng)景區內，離開(kāi)總體規劃再做條條系統或塊系統獨立性規劃，不僅沒(méi)有必要,還會(huì )導致條塊分割，各自為政的破壞性開(kāi)發(fā)后果。

　　關(guān)鍵字：風(fēng)景區總體規劃；風(fēng)景區旅游規劃；關(guān)系

　　The Relationship Between the National Key Scenic Spots Planning and Tourism Planning

　　Xie Ninggao

　　Abstract: The master planning of a scenic spot is a comprehensive planning,of which the special tourist sightseeing planning is an integrated part and there is no need to carry out a special tourism planning for the scenic spot because full consideration has been given to the consultation and perfection of the planning at the stage of master planning and detailed planning for the planning of the scenic spot. Therefore,within the national scenic spots,it is not only unnecessary to carry out separate planning for b...

　　Key words: Master planning of scenic spot; Tourism planning of scenic spot; Relationship;

　　1、相關(guān)概念

　　國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(以下稱(chēng)風(fēng)景區)規劃，是以風(fēng)景資源的調查研究及其鑒定評價(jià)為基礎，根據資源的價(jià)值及其分布規律，在保護資源的真實(shí)性和完整性的前提下，按照相關(guān)法規確定其功能、性質(zhì)、建設及其可持續利用原則，編制總體規劃、專(zhuān)項規劃和詳細規劃。國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區價(jià)值很高，內容豐富，需要多學(xué)科專(zhuān)家參與考察和規劃。規劃的重點(diǎn)是科學(xué)、合理地處理好保護與利用的空間關(guān)系，確定合理容量和建設必要的服務(wù)設施，以達到永續利用的目標。

　　風(fēng)景名勝區是以具有科學(xué)、美學(xué)價(jià)值的自然景觀(guān)為基礎，自然與文化融為一體，主要滿(mǎn)足人與大自然的精神文化和科教活動(dòng)需求的地域空間綜合體。其價(jià)值達到世界級的為世界自然(或自然文化)遺產(chǎn)，達到國家級的為國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區。國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區，源于中國農耕文明時(shí)代的天下名山，相當于世界工業(yè)文明時(shí)代的國家公園，并與邁向生態(tài)文明時(shí)代的自然或自然文化遺產(chǎn)接軌。

　　風(fēng)景區的主要功能是科研、教育、游覽、啟智與山水體驗活動(dòng)等。游覽是風(fēng)景區的重要功能之一，但不是惟一功能。它連環(huán)帶動(dòng)地區和國家的巨大社會(huì )經(jīng)濟和精神文明效益。

　　2、風(fēng)景區總體規劃

　　風(fēng)景區總體規劃內容很多，涉及面很廣，在中華人民共和國國家標準—《風(fēng)景名勝區規劃規范》中，有詳細的規定。以下僅從有關(guān)風(fēng)景區的法規和科學(xué)的角度，概述風(fēng)景區規劃中的主要內容。

　　2.1風(fēng)景資源評價(jià)

　　風(fēng)景區是自然文化價(jià)值很高的綜合體，因此風(fēng)景資源的綜合考察評價(jià)，必須建立在多學(xué)科綜合考察的基礎上，才能作出全面、正確的科學(xué)評價(jià)，其主要方面包括：

　　(1)地理位置，包括數理地理、自然地理、人文地理與歷史地理的演變與風(fēng)景區的自然文化關(guān)系。

　　(2)自然科學(xué)價(jià)值，包括地質(zhì)、地貌、水文、生物、生態(tài)等科學(xué)價(jià)值。

　　地質(zhì)地貌是地球發(fā)展演變過(guò)程中的遺跡，也是構成風(fēng)景區景觀(guān)空間的基礎，又是氣候、水體及生物多樣性的載體。根據地層、古生物、構造、巖相及各種地貌形態(tài)的特征，通過(guò)區域乃至全球對比研究，得出某風(fēng)景區地質(zhì)地貌學(xué)價(jià)值屬世界級、國家級或地區級的結論。

　　生物生態(tài)學(xué)價(jià)值，主要是指生物多樣性及具有科學(xué)保存價(jià)值的瀕危動(dòng)植物棲息地。生物多樣性是生物和它們組成系統的總體多樣性和變異性(《全球生物多樣性評估》)。生物多樣性的價(jià)值包括使用價(jià)值和潛在價(jià)值。使用價(jià)值，包括直接使用價(jià)值—作為人類(lèi)生活、生存和發(fā)展所必需的物質(zhì)資源，如衣、食、住、行等。間接使用價(jià)值是保全本底作為人類(lèi)精神和科教活動(dòng)所需的風(fēng)景區的科教、游覽、啟智、創(chuàng )作體驗等價(jià)值，還包括間接地支持風(fēng)景區外經(jīng)濟社會(huì )的環(huán)境調節功能，即生態(tài)功能。風(fēng)景區作為生物基因庫和生態(tài)實(shí)驗室，其潛在價(jià)值的意義是十分巨大的(《中國生物多樣性國情研究報告》)。

　　(3)自然美學(xué)價(jià)值。由于審美觀(guān)念和素養的差異，世界各國、各民族乃至個(gè)人都存在各自的審美觀(guān)，不同于自然科學(xué)有統一的標準。但也有共同的審美觀(guān)。根據中華民族悠久而傳統的審美觀(guān)，對山水自然美的評價(jià)，一般包括形象美、線(xiàn)條美、色彩美、動(dòng)態(tài)美、靜態(tài)美、音響美、嗅覺(jué)美等要素。

　　形象美是風(fēng)景美的主體和基礎。就我國傳統山水審美觀(guān)而論，形象美可概括為雄、奇、險、秀、幽、奧、曠等。以宏觀(guān)的形象美為基礎，相應地展現出中觀(guān)、微觀(guān)及各種美學(xué)元素，如色彩、線(xiàn)條、動(dòng)靜、聲響等有機結合，構成各有特色的風(fēng)景美學(xué)價(jià)值。

　　(4)歷史文化價(jià)值。中國名山有數千年歷史，現有的177處國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區大部分在唐宋時(shí)代即已成為名山，積淀了深厚的歷史文化遺產(chǎn)，包括有形文化遺產(chǎn)和無(wú)形文化遺產(chǎn)，其精華以自然為主，且自然與文化融為一體，不是兩者簡(jiǎn)單相加，更不是強加于自然，而是“點(diǎn)綴得宜，不掩其勝”相映生輝。這反映了農耕文明時(shí)代從帝王到百姓，到儒、佛、道，都把名山作為大自然的原型、代表，加以保護，并將其作為人與自然精神文化活動(dòng)的勝地，留下祭祀、宗教、游覽、啟智等大量文化遺產(chǎn)。因而，具有自然和文化雙重價(jià)值，這在世界上也是十分突出的。

　　風(fēng)景資源的評價(jià)是風(fēng)景區保護利用和規劃建設的基礎，因而需要多學(xué)科協(xié)同研究，否則就會(huì )產(chǎn)生盲目性，導致破壞性后果。

　　2.2保護風(fēng)景資源的真實(shí)性和完整性

　　風(fēng)景區遺產(chǎn)地的規劃、建設和利用，都是以保護為前提，這是古今中外的科學(xué)共識。保護的標準就是保護風(fēng)景區遺產(chǎn)地的真實(shí)性和完整性，并使之世代傳承，永續利用。這也是風(fēng)景區規劃的標準。

　　我國風(fēng)景區的歷史，就是一部山水風(fēng)景的保護利用發(fā)展史，中國早在農耕文明的前期，就產(chǎn)生并形成了天下名山體系，名山從普通經(jīng)濟開(kāi)發(fā)對象中被分離出來(lái)、保護起來(lái)，作為人們對大自然崇拜、祭祀、游覽、審美、創(chuàng )作體驗和探索自然奧秘等精神文化活動(dòng)的勝地。為防止經(jīng)濟開(kāi)發(fā)對名山的破壞，古代曾有帝王下旨：“五岳名山樵采芻牧皆有禁”，并形成“山上游，山下住”的旅行住宿與游覽觀(guān)賞方式，有效地保全了天下名山的真實(shí)性和完整性，不斷地發(fā)展了名山精神文化功能，并帶動(dòng)了山下的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。

　　美國進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)代，產(chǎn)生了國家公園，歷經(jīng)百多年的世界性“國家公園運動(dòng)”，國家公園體制己遍及世界各國。公園由國家管轄，并立法保護，禁止或限制商業(yè)性開(kāi)發(fā)。發(fā)展科研、教育、游覽、啟智等功能，是我國國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的接軌方向，尤其是發(fā)展國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區的科教功能。

　　當今世界已邁向生態(tài)文明時(shí)代，人類(lèi)己走上了可持續發(fā)展的軌道，自然文化遺產(chǎn)的保護利用，已成為全人類(lèi)的共識。1972年，聯(lián)合教科文組織制定的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，要求簽約國“竭盡全力”做好“遺產(chǎn)的鑒定、保護、保存、傳播，并傳之后代”的工作，同時(shí)保護好國家遺產(chǎn)。人類(lèi)遺產(chǎn)由家族保護、國家保護發(fā)展到今天的全球保護，經(jīng)歷數千年。保護的最高標準就是保護風(fēng)景區地質(zhì)地貌、水文水系、植被生態(tài)、氣象氣候及文化遺產(chǎn)等的真實(shí)性和完整性，使之世代傳承、永續利用。

　　2.3分區保護利用—功能分區

　　為了使風(fēng)景區遺產(chǎn)地的保護和利用保持良性循環(huán)和可持續發(fā)展，古今中外的實(shí)踐表明，最有效的辦法之一就是實(shí)行功能分區，或稱(chēng)分區保護利用。(所謂功能分區，包括大分區和小分區。大分區是指風(fēng)景內和風(fēng)景外的功能分區；小分區是指風(fēng)景區內的功能分區。)中國古代天下名山，如五岳的“山上游，山下住”，就是山上是精神文化活動(dòng)區，山下的岳鎮是旅行游覽者的食宿基地，如泰山之麓泰安鎮。今天的風(fēng)景區遺產(chǎn)地，如九寨溝，亦繼承了大分區的傳統，規劃設計遵循“溝內游，溝外住”的內外功能分區原則。

　　現代各國的國家公園，亦普遍實(shí)行分區制。第二屆世界國家公園大會(huì )第十二項決議，要求各國國家公園的利用采用分區制系統，并指出，在可能的情況下，將旅游設施建在國家公園以外，并盡量不使用機動(dòng)車(chē)。加拿大國家公園法規明確規定：“不應允許在一個(gè)國家公園內對自然資源進(jìn)行商業(yè)性的勘探、開(kāi)采或開(kāi)發(fā)”�！吧虡I(yè)服務(wù)與設施，如旅館、商店和服務(wù)站及公園管理樓等，凡有可能均應設在國家公園的鄰近地區�！薄胺謪^制是國家公園進(jìn)行規劃、發(fā)展和管理方面最重要的手段之一”。分區制作為一種手段，是用以保證國家公園內的大部分土地及其生物資源得以保存其野生狀態(tài)，把人為的設施限制在最小的限度內。

　　根據我國風(fēng)景區的資源價(jià)值和特點(diǎn)，風(fēng)景區內一般可分為5個(gè)功能區：

　　(1)生態(tài)保育區。生態(tài)價(jià)值高，不對游人開(kāi)放，允許科研人員進(jìn)入考察研究，如自然保護地的核心區。

　　(2)特殊景觀(guān)區。自然美學(xué)價(jià)值高，開(kāi)放游覽、審美、創(chuàng )作體驗等活動(dòng)，不允許建機械交通和過(guò)夜設施，可修步行道和解說(shuō)系統。

　　(3)文化遺產(chǎn)保護區。具有歷史文化價(jià)值的人文景觀(guān)分布區，在保護好文化遺產(chǎn)原貌的前提下，開(kāi)放展示、參觀(guān)，以傳播歷史文化知識，不許改造、擴建和毀壞文化遺產(chǎn)。

　　(4)服務(wù)設施區。為區內游憩區，可設置過(guò)夜設施，以安全、衛生、簡(jiǎn)樸為原則，不建豪華賓館，可修建公路。

　　(5)一般控制區。根據我國風(fēng)景區一般都有農村、田園的特點(diǎn)，考慮原住民的發(fā)展，改變粗放農業(yè)，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，控制村落建筑的高度、體量和形式，使之與風(fēng)景區的景觀(guān)協(xié)調。結合旅游業(yè)的發(fā)展，鼓勵原住民參與旅游服務(wù)業(yè)，如開(kāi)辦家庭旅館等，照顧原住民的利益。隨著(zhù)地區城鎮化的進(jìn)展，為山區農民遷居城鎮創(chuàng )造條件。

　　此外，為了保護風(fēng)景區的完整性，還要確定外圍保護地帶，防止污染和不協(xié)調的開(kāi)發(fā)建設對風(fēng)景區造成影響。

　　2.4風(fēng)景區的環(huán)境容量與人工設施規劃

　　《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》指出，“軍事沖突，大規模的工程建設，各種災害和大眾旅游及其失控的旅游開(kāi)發(fā)，都對遺產(chǎn)造成威脅”。對我國風(fēng)景區和世界遺產(chǎn)地威脅最大的是超容量的游人尤其是過(guò)度的旅游設施開(kāi)發(fā)，造成風(fēng)景區尤其是核心區的人工化、商業(yè)化和城市化，導致風(fēng)景區自然度、美感度和靈感度的下降，嚴重破壞了風(fēng)景區的真實(shí)性和完整性，現在多數風(fēng)景區應落實(shí)拆遷規劃，尤其是核心區經(jīng)營(yíng)性設施，應只拆不建，并遷往區外旅游服務(wù)基地。區內的商業(yè)性服務(wù)設施保持在最低的必要的限度內，并實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，區外的旅游服務(wù)基地按市場(chǎng)規律發(fā)展。

　　至于風(fēng)景區的開(kāi)發(fā)，為了弄清概念，筆者把它分為硬、軟兩種開(kāi)發(fā)方式：硬開(kāi)發(fā)是一切人工的物質(zhì)建設；軟開(kāi)發(fā)是科研和體驗，不斷發(fā)掘風(fēng)景區的科學(xué)、美學(xué)和歷史文化價(jià)值，以及創(chuàng )作新的山水詩(shī)、畫(huà)、影視等，向國內外傳播，達到間接利用的目的。硬開(kāi)發(fā)是有限制的、禁止的，軟開(kāi)發(fā)是永無(wú)止境的。

　　由于風(fēng)景環(huán)境的多樣性和復雜性，世界各國亦都根據各自的標準不斷地進(jìn)行研究和實(shí)踐，隨著(zhù)生態(tài)科學(xué)理念的發(fā)展，游人量的控制越來(lái)越嚴格，而我國則相反，“人滿(mǎn)為患”，尤其是“屋滿(mǎn)為患”的現象越來(lái)越嚴重。造成不少景區生態(tài)失衡。因此，控制合理容量是風(fēng)景區規劃很重要的內容。

　　2.5游覽規劃

　　風(fēng)景資源評價(jià)、保護標準、功能分區及其環(huán)境容量的確定，為游覽規劃、人工設施、環(huán)境保護、經(jīng)濟導向等專(zhuān)項規劃提供了科學(xué)依據和基礎，離開(kāi)上述的調查研究基礎，專(zhuān)項規劃必然缺乏科學(xué)性，從而導致盲目性和誤導性后果。

　　風(fēng)景區游覽規劃，是總體規劃中的專(zhuān)項規劃之一，是風(fēng)景資源的價(jià)值、性質(zhì)、功能及其保護利用的具體化。游覽是風(fēng)景區多種功能中的重要功能之一，是利用量最大、影響最大的功能，也是威脅風(fēng)景區保護的最大因素，因此，在風(fēng)景區總體規劃中始終將其作為很重要的內容進(jìn)行全面的研究和規劃。

　　游覽規劃最重要的任務(wù)之一就是通過(guò)綜合分析，確定分區保護利用，即功能分區。在此基礎上，結合游人的需求，設計各有特色的不同游程的游覽路線(xiàn)，相應配置服務(wù)設施，包括區外設施齊全的旅游服務(wù)基地和區內必要的服務(wù)站和服務(wù)點(diǎn)讓游人選擇以滿(mǎn)足科教、游覽、欣賞、體驗大自然的精神文化和科教活動(dòng)的要求。

　　3、風(fēng)景區旅游規劃

　　如上所述，風(fēng)景區規劃已充分突出游覽功能所涉及的各種因素，并有專(zhuān)項游覽規劃，為何有的決策者又在國家風(fēng)景區、世界自然文化遺產(chǎn)地編制“風(fēng)景區旅游規劃”？這是世界各國國家公園所沒(méi)有的現象。筆者看過(guò)一些“風(fēng)景區旅游規劃”，認為這是不符合國家風(fēng)景區相關(guān)法規的，也不符合國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區性質(zhì)，因此是沒(méi)有必要的。

　　首先，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區規劃，是根據《風(fēng)景名勝區管理暫行條例》和中華人民共和國國家標準—《風(fēng)景名勝區規劃規范》進(jìn)行編制，國務(wù)院指定由國家建設部主管，并報國務(wù)院審批，代表國家最高層次的規劃。有的“風(fēng)景區旅游總體規劃”卻規定：“在規劃范圍的，任何單位和個(gè)人進(jìn)行的各項開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)，均執行本規劃”，其中有許多旅游開(kāi)發(fā)項目，根本不符合《風(fēng)景區總體規劃》要求。這種凌駕于國務(wù)院審批的國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區規劃之上的“風(fēng)景區旅游總體規劃”，是不符合相關(guān)國家法規的。

　　其次，兩種規劃的性質(zhì)、質(zhì)量不同。國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區、自然文化遺產(chǎn)是保護性、展示性、傳世性的勝地，主要是滿(mǎn)足人與大自然精神文化和科教活動(dòng)需求的地域空間綜合體。旅游規劃是屬于產(chǎn)業(yè)性的部門(mén)或以集團經(jīng)營(yíng)性為目標的規劃。如有的旅游規劃，把風(fēng)景區世界遺產(chǎn)地作為所在地域的“區域經(jīng)濟開(kāi)發(fā)中心”進(jìn)行規劃，并以此擴大游人量指標，如《規范》規定接線(xiàn)路法計算5m2/人～10m2/人，面積法計算50m2/人～l00m2/人，而該區的“旅游規劃”則把路線(xiàn)法指標改為3m2/人，面積法指標改為5m2/人，結果其容量大大超過(guò)《規范》規定的容量指標，如按此開(kāi)發(fā)，必然對景觀(guān)生態(tài)造成嚴重的威脅。

　　有的風(fēng)景區旅游規劃，不按《規范》進(jìn)行分區保護(功能分區)，而是在風(fēng)景區內規劃錯位的、超載的商業(yè)性開(kāi)發(fā)，如按“4A”標準建豪華賓館，建索道加分等，有的還建高爾夫球場(chǎng)、別墅區、游樂(lè )場(chǎng)，甚至“情人谷”“神文化”“鬼文化”等低俗乃至迷信的項目。這不但與風(fēng)景區遺產(chǎn)地保護利用的科學(xué)理念背道而馳，也不符合現代游人學(xué)習科學(xué)文化知識、體驗大自然的追求。

　　再次，就必要性而論。如果與風(fēng)景區綜合體相關(guān)的部門(mén)，都正確地認識國家風(fēng)景區自然文化遺產(chǎn)地的價(jià)值、性質(zhì)、功能和保護利用的關(guān)系，并積極參與風(fēng)景區總體規劃，明確各自在有機綜合體中的作用，更何況己有專(zhuān)項游覽規劃，因此“風(fēng)景區旅游規劃”就沒(méi)有必要了。

　　區域性的旅游規劃則是非常必要的。由于旅游地的類(lèi)型很多、性質(zhì)各異，并且功能多樣、景觀(guān)紛繁，為了滿(mǎn)足不同游人的興趣和追求，很需要編制區域性的網(wǎng)絡(luò )式的跨行政區的旅游規劃。尤其是風(fēng)景區遺產(chǎn)地及各類(lèi)保護地外的旅游服務(wù)基地—旅游城鎮及對外交通等建設，需要有相應的規劃。筆者看過(guò)一些縣、省和跨行政區的旅游規劃，這些規劃不僅做得很好，也很必要。

　　4、結論

　　國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區或世界自然文化遺產(chǎn)規劃，是以世界級、國家級的自然文化遺產(chǎn)為基礎，以保護遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性為標準，根據相關(guān)法規、公約，遵循嚴格保護、統一管理、科學(xué)規劃、合理開(kāi)發(fā)、永續利用的原則進(jìn)行編制，經(jīng)專(zhuān)家評審，報國務(wù)院批準后執行。這是屬于國家最高級別的規劃，任何在國家風(fēng)景區與世界遺產(chǎn)區內的相關(guān)部門(mén)和地區系統的規劃要求，只能與其協(xié)調，而不應加于其上。風(fēng)景區總體規劃是綜合性規劃，其中專(zhuān)項游覽規劃都是其組成部分，沒(méi)有必要再做風(fēng)景區旅游規劃。因為風(fēng)景區規劃過(guò)程中都與有關(guān)方面在總規或詳規階段充分協(xié)商、完善。因此，在國家風(fēng)景區內，離開(kāi)總體規劃，再做條條系統或塊系統獨立性規劃，不僅沒(méi)有必要，還會(huì )導致條塊分割、各自為政的破壞性開(kāi)發(fā)后果。

　　世界自然文化遺產(chǎn)、國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區是祖國壯麗河山的象征，是人類(lèi)文明歷史的見(jiàn)證，保護利用好這些珍貴的遺產(chǎn)，正是現代文明的標志，任何損害遺產(chǎn)的規劃和行為都將影響國家的精神文明和政治文明的形象。無(wú)論是決策者還是規劃工作者，都有責任做好國家風(fēng)景區和世界遺產(chǎn)的規劃，使它成為保護遺產(chǎn)原貌，世代傳承、永續利用的依據。

　　作者簡(jiǎn)介：謝凝高,男,北京大學(xué)世界遺產(chǎn)研究中心主任,北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)系風(fēng)景研究室主任、教授,中國風(fēng)景園林學(xué)會(huì )副理事長(cháng),建設部風(fēng)景名勝專(zhuān)家顧問(wèn).