“百姓是一個(gè)地方的主人，他們有權對自己所住地方的規劃發(fā)表看法。但當前我國公眾對于當地的城市規劃一無(wú)所知，往往是自己的房子上被寫(xiě)了一個(gè)‘拆’字的時(shí)候，才知道是怎么回事�！敝袊�政法大學(xué)憲政研究所所長(cháng)蔡定劍教授近日在“城市規劃中公眾參與的理論與實(shí)踐”研討會(huì )上說(shuō)。

　　而今年8月12日的報道《一份鄉鎮發(fā)展規劃的離奇變化》，更是引起專(zhuān)家熱議。

　　從重慶長(cháng)壽區規劃改變說(shuō)開(kāi)去

　　重慶長(cháng)壽湖鎮湖邊村的土地，原先以擴建長(cháng)壽湖中學(xué)為名被政府征用，但幾年以后，經(jīng)過(guò)土地規劃的更改，這里拔地而起的不是中學(xué)，而是政府建筑群，以及與之相鄰的一排商品房。而長(cháng)壽湖中學(xué)則與小學(xué)一起，建在了該鎮西南角某處被村民稱(chēng)之為“泄洪區”的地方。

　　蔡定劍教授認為，這是政府的不自覺(jué)。雖說(shuō)政府大樓也是公共設施，但政府在其中涉及濫用職權的問(wèn)題。從規劃的控制來(lái)講，一個(gè)地方的經(jīng)濟發(fā)展和城市規劃，應由當地人大批準。但我國現在一般都是人大同意后經(jīng)上級人民政府批準，所以最后的決定權在政府，人大沒(méi)有發(fā)揮應有的作用。

　　此外還有知情權的問(wèn)題，我國公民對于當地的城市規劃往往一無(wú)所知。2008年1月1日，我國開(kāi)始實(shí)施《城鄉規劃法》，首次使公眾參與城市規劃有了法律保障，公眾的知情權也作為一項基本權利得到確認。但是，法律的實(shí)施過(guò)程還是困難重重。

　　比如說(shuō)，公示內容過(guò)于簡(jiǎn)單，很多規劃公示只有幾張主要的圖紙和非常簡(jiǎn)略的文字介紹，技術(shù)指標沒(méi)有解釋?zhuān)�公眾無(wú)法深入了解規劃的意圖。公眾教育的匱乏，使得公眾對城市規劃知識了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無(wú)法使其了解城市規劃的實(shí)際內容。

　　從重慶長(cháng)壽湖鎮的案例來(lái)看，雖然當地政府對于調整后的規劃在網(wǎng)上進(jìn)行了公示，然而，公示的主要內容是重慶市長(cháng)壽區長(cháng)壽湖片區三鎮總體規劃圖，并不能具體看到規劃改變的內容。

　　住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心規劃處處長(cháng)邢海峰認為，公示時(shí)，應在圖紙上標明每塊土地使用的具體內容，比如那塊土地是做什么的，樓層的高度等，同時(shí)也需要給出一些技術(shù)指標，方便公眾咨詢(xún)。

　　近來(lái)來(lái)，我國經(jīng)濟的增長(cháng)和快速的城市化帶來(lái)了巨大的城市建設量。中國城市規劃設計研究院高級規劃師金曉春指出，2002年7月1日《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》實(shí)施后，出讓國有土地成為不少地方政府財政收入的重要來(lái)源，也增加了地方政府的建設沖動(dòng)，征地和拆遷越來(lái)越多，由此引起的糾紛不斷增加。如重慶的“釘子戶(hù)”堅守孤島、武漢鸚鵡花園業(yè)主起訴城市規劃管理局、媒體質(zhì)疑張家界觀(guān)光電梯事件等。

　　據浙江省政法委調查，最近幾年因舊城改造、拆遷安置、城市規劃、城市房屋登記管理等引發(fā)的矛盾急劇增多，征地、拆遷有時(shí)需要警察維持秩序，由此引起的“民告官”案件已占該省行政訴訟案的四分之一。

　　廈門(mén)PX事件：公眾參與缺位引發(fā)的問(wèn)題

　　隨著(zhù)我國公民民主意識的逐漸覺(jué)醒，公眾要求參與城市規劃的呼聲越來(lái)越高。由于規劃沒(méi)有充分考慮公民訴求而導致的矛盾和糾紛也越來(lái)越多，其中最典型的是廈門(mén)PX事件。

　　廈門(mén)PX項目是2004年2月國務(wù)院批準立項、2005年7月原國家環(huán)�？偩謱彶橥ㄟ^(guò)環(huán)評的“十一五”大型項目。這樣一個(gè)大型項目即將開(kāi)工，但是，廈門(mén)大學(xué)的專(zhuān)家不知情，當地民眾也不知情。根據2003年的《環(huán)境評價(jià)法》，環(huán)評報告應該有公眾參與的環(huán)節，如果公眾參與程度太低，或者投票贊成的數字不夠，那么，環(huán)保局不應該通過(guò)該項目的環(huán)境評價(jià)。但事實(shí)上，不但廈門(mén)大學(xué)的學(xué)者們不知道有這個(gè)項目及其環(huán)評，甚至連當地的居民都少有人知。根據《環(huán)境評價(jià)法》原本應該提供給公眾查詢(xún)的“環(huán)評報告”，成了機密材料。在規劃和審批的過(guò)程中，廈門(mén)市民沒(méi)有得到參與和了解這個(gè)項目的機會(huì )。

　　2008年3月，廈門(mén)大學(xué)化學(xué)系教授、政協(xié)委員趙玉芬等105位全國政協(xié)委員聯(lián)名的“遷建提案”，指出離居民區僅1．5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門(mén)百萬(wàn)人口面臨危險，建議暫緩PX項目建設，重新選址勘查論證。然而，PX項目的建設進(jìn)程沒(méi)有因為這一提案停頓下來(lái)。

　　廈門(mén)政府方面很快做出了反應，但是，在解釋該項目的安全性時(shí)，用了一大堆老百姓無(wú)法看懂的名詞，以致沒(méi)有說(shuō)服老百姓。不久，廈門(mén)百萬(wàn)人同傳短信，號召“散步”，令當地政府的執政能力面臨空前考驗。

　　在民意的推動(dòng)下，廈門(mén)市政府啟動(dòng)公眾參與程序，暫時(shí)擱置項目，重新進(jìn)行了規劃環(huán)評，然后又公開(kāi)征求意見(jiàn)，特別是進(jìn)行了兩天的開(kāi)放式座談會(huì )，大量市民代表參與了座談會(huì )。由于超過(guò)90％的座談會(huì )代表反對PX項目，政府在專(zhuān)家、大眾經(jīng)過(guò)意見(jiàn)表達與匯總以后，最終決定將項目遷建漳州古雷半島，從而使多方利益博弈達到共贏(yíng)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅教授認為，這實(shí)際上是通過(guò)政治壓力和社會(huì )影響來(lái)間接影響地方社會(huì )決策，雖然事情得到圓滿(mǎn)解決，但這種行動(dòng)模式的特點(diǎn)決定了它始終存在危險：如果政府繼續采取對抗的方式，很可能引發(fā)暴力事件。但如果在規劃開(kāi)始時(shí)就多方征求專(zhuān)家及公眾意見(jiàn)，代價(jià)可能會(huì )更小，事情也會(huì )更順利。

　　公眾參與需要法律保障

　　新中國成立以來(lái)，我國一直沿用蘇聯(lián)的城市規劃體系模式，城市規劃工作從立項到執行管理、監督的全過(guò)程，均由城市規劃行政主管部門(mén)一手操作，幾乎沒(méi)有公眾參與介入。

　　隨著(zhù)我國的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的逐步建立和政治民主化的趨勢，政府開(kāi)始給予公眾參加城市規劃的權利，并將這種權利以法律的形式加以確定。然而，我國原來(lái)的城市規劃法規，對公眾參與規劃的對象、機構、內容、程序、深度、職責、權利、義務(wù)和監督保障等體制和機制，均無(wú)明文規定，使得公眾參與城市規劃的規定成為一紙空文。

　　而在許多發(fā)達國家，公眾參與城市規劃已作為一項法定制度，被確定和執行。法律明確規定城市規劃要有公眾的參與，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公眾討論、反饋的城市規劃，是不能得到主管部門(mén)審批的。規劃如果被公眾反對，就必須修改。

　　例如，英國1990年頒布的《城鄉規劃法案》規定，每一種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)規劃，從規劃的編制、公布、審批到訴訟，都有法定的公眾參與內容，公眾參與被視作英國規劃法規體系的“骨架”；法國《城市規劃法》規定，個(gè)人、企業(yè)和協(xié)會(huì )對政府有關(guān)規劃工作的決定持有異議時(shí)，可向行政法官起訴，并且不需要付費；美國城市規劃中公眾參與的行為，緣于聯(lián)邦政府要求市民參與政府對地方項目投資經(jīng)費開(kāi)支的決策。

　　邢海峰處長(cháng)對中國城市規劃的公眾參與狀況進(jìn)行了評析。他認為，中國還處在一個(gè)“無(wú)參與”和少量的“傳統式協(xié)商”的階段，雖然許多地方對規劃項目開(kāi)展了“公示”、“展覽”、調查問(wèn)卷等形式的公眾參與，但都是象征性的，很少有決策性參與的案例出現。

　　而在城市規劃公眾參與開(kāi)展較好的西方發(fā)達國家，公眾教育就包括多種形式：規劃展覽、公眾會(huì )議、專(zhuān)題討論會(huì )、出版宣傳冊、家庭接待日、公眾咨詢(xún)會(huì )、聽(tīng)證會(huì )、電視專(zhuān)題、互聯(lián)網(wǎng)站等。例如英國的城市規劃專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站Planning Portal 上就包含了規劃法規、概念解釋、常見(jiàn)問(wèn)題解答等十分豐富的公眾教育內容。

　　邢海峰認為，目前我國城市規劃的公眾參與基本上處在“事后參與”、“被動(dòng)參與”的初級狀態(tài)，規劃制定過(guò)程中群眾參與很少，或者僅有極少數的專(zhuān)家參與了制定過(guò)程。導致出現問(wèn)題后，群眾為了維護自身的合法權益而上訪(fǎng)告狀的“被迫參與”。

　　2008年1月1日，新的《城鄉規劃法》開(kāi)始實(shí)施，首次使公眾參與城市規劃有了法律保障。該法規定，修改控制性詳細規劃，組織編制機關(guān)必須征求規劃地段利害關(guān)系人的意見(jiàn)，對修改必要性進(jìn)行論證。同時(shí)規定，確需修改經(jīng)依法審定的修建性詳細規劃及建設工程設計方案的總平面圖時(shí)，應當采取聽(tīng)證會(huì )等形式，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。

　　而新的《城市規劃編制辦法》更是強調了公眾參與城市規劃編制的權利。比如采取公示、征詢(xún)等方式，充分聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，公布意見(jiàn)采納結果；規劃調整方案應當向社會(huì )公開(kāi)，聽(tīng)取有關(guān)單位和公眾的意見(jiàn)，并將有關(guān)意見(jiàn)的采納結果公示。

　　“這些修改，可以看出法律已經(jīng)開(kāi)始逐步實(shí)化公民參與城市規劃的權利。制度性的保證，可以使公眾參與從虛假走向真實(shí)，從形式返歸實(shí)質(zhì)，而這正是我國公民參與之路前進(jìn)的方向�！辈潭▌φf(shuō)。

　　中國式的公眾參與該如何推廣

　　中國青年政治學(xué)院教授展江認為，中國的公眾參與有自己的特點(diǎn)，公眾參與需要多種合力作用才有效，媒體在其中起著(zhù)關(guān)鍵性的傳動(dòng)作用。參與的發(fā)生，往往通過(guò)某個(gè)學(xué)者或公民發(fā)起，律師或權威專(zhuān)家支持，各種媒體或網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行報道，從而引起政府重視。因此，展江認為，我國的公眾參與也可以說(shuō)是“媒介驅動(dòng)型”的，沒(méi)有媒體對民意的放大，當下許多問(wèn)題難以引起官方重視和產(chǎn)生改革結果。

　　據介紹，我國城市規劃也越來(lái)越注重公眾參與，北京、青島和深圳等地已經(jīng)有很多成熟經(jīng)驗。

　　北京自2007年8月3日起，在各城區街道辦事處開(kāi)展了《北京中心城控制性詳細規劃》，歷時(shí)15個(gè)工作日。其間，共接待來(lái)訪(fǎng)群眾2500余人次，收集反饋意見(jiàn)表470余份。

　　在青島等一些地方，也以設立規劃展示館、在新聞媒體公布規劃等方式，開(kāi)展了在編制規劃過(guò)程中聽(tīng)取各方面單位和市民意見(jiàn)的工作。

　　深圳的城市規劃公眾參與，已經(jīng)有了比較成熟的做法和經(jīng)驗，水徑社區制定“法定圖則”，就是一個(gè)很好的例子。

　　水徑地區位于深圳市龍崗區布吉街道西部，大部分建筑為城中村，聚集了大量的私人企業(yè)和廉價(jià)出租屋。深圳市擬在此地區建立一個(gè)客運樞紐站。為了進(jìn)一步明確水徑地區的城市功能，使其與客運樞紐同步發(fā)展，深圳市規劃局將此片區作為2008年法定圖則大會(huì )戰第一批啟動(dòng)項目，進(jìn)行編制。

　　在水徑圖則編制的過(guò)程中，公眾一直參與其中。在編制前的調研階段，就采取了問(wèn)卷、座談會(huì )、咨詢(xún)活動(dòng)來(lái)暴露存在的問(wèn)題，反映規劃意愿；在編制中的公示階段，采用了問(wèn)卷和意見(jiàn)箱的方式，讓公眾了解圖則內容，發(fā)現方案缺點(diǎn)。并且在圖則編制的全過(guò)程中，有郵寄、熱線(xiàn)、傳真、網(wǎng)站、電郵的共享平臺。

　　對于公眾的建議和意見(jiàn)，規劃部門(mén)分為采納、部分采納和不采納3類(lèi)處理辦法，對每一條意見(jiàn)進(jìn)行整理分類(lèi)研究，與法定圖則草案一起上報城市規劃委員會(huì )決定。市規劃委員會(huì )對收集的公眾意見(jiàn)進(jìn)行審議，經(jīng)審議決定予以采納的，市規劃部門(mén)將根據公眾的意見(jiàn)對法定圖則草案進(jìn)行修改。

　　但是，這些項目參與仍帶有隨意性，沒(méi)有成為法定的必經(jīng)程序；同時(shí)，參與的方法還是調查、咨詢(xún)、展示、走訪(fǎng)等簡(jiǎn)單的方式，與國外公眾參與的深度和廣度還有很大差距。但專(zhuān)家們認為，這開(kāi)了一個(gè)好頭。