作為綜合研究和確定城市性質(zhì)、規模和空間發(fā)展形態(tài)，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，處理遠期發(fā)展與近期建設關(guān)系，指導城市合理發(fā)展的戰略部署和綱領(lǐng)性文件，總體規劃就如同美麗的藍圖一樣，引導和調控著(zhù)城市建設，保護和管理著(zhù)城市空間資源，在指導城市有序發(fā)展、提高建設和管理水平等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。

　　隨著(zhù)總體規劃編制工作的不斷開(kāi)展和逐步深入，對于城市總體規劃的內容、審批、監督等問(wèn)題，業(yè)內存在不同的觀(guān)點(diǎn)。有人認為，當前的城市總體規劃過(guò)于面面俱到、大而全，沒(méi)有抓住更核心、更需要關(guān)注的城市問(wèn)題，缺乏戰略性和綱領(lǐng)性，建議給總體規劃“瘦身”。有人則認為，城市總體規劃還應當是綜合性的、多要素的整體空間規劃，如果城市總體規劃“瘦身”到只有城市規模、城市布局等內容，其他的城市發(fā)展和建設要素就很難找到予以明確的載體。

　　針對城市總體規劃批什么、誰(shuí)來(lái)批、怎么批等問(wèn)題，在2009年中國城市規劃年會(huì )上，業(yè)內的專(zhuān)家、政府官員、從業(yè)人員，各抒已見(jiàn)，展開(kāi)激烈的探討與思想的碰撞。

　　城市規劃編制體系存在與市場(chǎng)經(jīng)濟不匹配的因素

　　中國城市規劃設計研究院規劃所董珂博士分析到，當前的城市總體規劃的編制，存在內容過(guò)于盲目、規劃周期過(guò)長(cháng)、公共利益維護得不夠等問(wèn)題，這些問(wèn)題都是表面現象。本質(zhì)上，主要是因為目前的規劃編制體系和市場(chǎng)經(jīng)濟存在一些不匹配的因素，主要有兩條：一是城市開(kāi)發(fā)建設的主體與規劃編制主體、編制內容的不對應；二是城市規劃審批主體與管理事權的不對應。

　　他指出，城市總體規劃的目的和作用主要是維護公眾利益、維護局部微觀(guān)利益、為城市政府提供決策咨詢(xún)、為開(kāi)發(fā)商提供合理的引導。

　　對城市總體規劃的編制，他提出五點(diǎn)建議：第一，健全公共參與機制。第二，在公眾利益必須補位的前提下，可以分成兩部分——長(cháng)遠期的戰略規劃，內容比較宏觀(guān)一些；近中期的建設規劃，內容以微觀(guān)戰術(shù)性的為主。第三，建立實(shí)施評估機制。建立實(shí)施評估機制的核心并不是評估優(yōu)劣，而是通過(guò)建立反饋的機制，以應對未來(lái)的不確定性。第四，強化剛性?xún)热�。第五，各年用地規模與當年人口規模掛鉤。建議在人均建設用地標準的基礎上，根據當年年末的人口統計來(lái)確定第二年的用地投放增量。

　　增加階段性實(shí)施目標加強總規實(shí)施嚴肅性

　　山西省建設廳總規劃師李錦生從加強對地方政府全面實(shí)施總體規劃進(jìn)行監控的角度，指出總體規劃對于公共領(lǐng)域建設的內容應盡可能地明確，并且介紹了山西省在總體規劃中增加了一個(gè)細致的批復，對不同階段各項公共領(lǐng)域建設的具體指標加以明確的實(shí)踐。

　　他指出，作為城市政府來(lái)講，實(shí)施總體規劃無(wú)非是為了實(shí)現公共領(lǐng)域的建設職能和公眾利益的管制功能。前者主要包括基礎設施、公園、綠地、交通等等。然而從實(shí)施情況來(lái)看，與這兩個(gè)方面相比，政府更加重視的是規劃里城市規模的實(shí)現。

　　他介紹到，為了保證總體規劃落到實(shí)處，而不只是一張掛掛而已的圖紙，山西省在總體規劃的批件里頭，增加了分階段的實(shí)施目標，主要包括20項重要公共建設領(lǐng)域的目標，如：住房建設目標、中小學(xué)建設目標、基礎設施建設目標、城市改建等內容。在2010年、2015年、2020年等不同階段，這些目標要達到一個(gè)什么樣的水平，在總體規劃的批文里全部都有。

　　李錦生解釋道：“之所以將總體規劃細化到如此詳細，是為了對其階段性實(shí)施情況進(jìn)行督查和評價(jià)。到2015年，我們將對總體規劃的實(shí)施情況組織專(zhuān)家進(jìn)行一次全面的評價(jià)。這對于當地政府來(lái)講，加強了總體規劃實(shí)施的嚴肅性。不是想不想實(shí)施的問(wèn)題，而是只要寫(xiě)進(jìn)去就必須實(shí)施�！�

　　內容不同審批政府不同城市不同規劃內容不同

　　廣州市規劃院總工程師王國恩指出，目前總體規劃存在三個(gè)問(wèn)題：第一，總體規劃的內容非常龐雜，學(xué)科的內涵和外延不斷擴張，我們自己工作的主體弄不清楚。第二，總體規劃在深度上越來(lái)越細，專(zhuān)項研究越來(lái)越多，畫(huà)出來(lái)的規劃圖越來(lái)越多、越來(lái)越漂亮，這些美麗的、理想的圖紙，往往在實(shí)施中間全部變形。第三，整個(gè)審批的周期越來(lái)越長(cháng)，有的少則兩三年，多則四五年，甚至更長(cháng)時(shí)間。等到批下來(lái)的時(shí)候，現狀已經(jīng)超過(guò)了規劃�！�

　　王國恩認為，需要上級政府進(jìn)行審批的內容，包括四個(gè)方面：第一，是關(guān)于國家戰略和總體戰略的內容。第二，是區域統籌的和協(xié)調的基本內容。其中，區域生態(tài)保護、區域性基礎設施的內容是重點(diǎn)。第三，是城市資源的合理利用與基本生態(tài)控制的內容。這一點(diǎn)深圳做得比較好，總體規劃對基本生態(tài)控制線(xiàn)進(jìn)行了立法，相反很多城市在這方面沒(méi)有做到這一點(diǎn)，把當前的基本生態(tài)控制當成城市總體規劃的一般性?xún)热輥?lái)進(jìn)行控制。第四，是關(guān)于公共領(lǐng)域建設和保障性措施的內容。他認為，以上四個(gè)方面是構成上級政府審批城市總體規劃最核心的內容。對于地方政府，對總體規劃的關(guān)注主要包括兩個(gè)內容：一是城市功能、布局的協(xié)調；二是城市總體規劃實(shí)施的有序保障。

　　他指出，特大城市和一般中等城市在編制內容上是不一樣的。對于特大城市來(lái)說(shuō)，由于發(fā)展過(guò)程有不確定性，戰略性是可變的，因此總體規劃應更加注重城市的結構，應該賦予其更大的彈性；對于一般性的城市甚至是小城市，因其20年、30年的發(fā)展基本上是可以明確的，很少需要在戰略上或者是方向上進(jìn)行普遍性的調整。

　　把總體規劃變成城市的總規、大家的總規

　　武漢市國土資源和規劃局副局長(cháng)劉奇志說(shuō)，總體規劃應當重視長(cháng)遠，落實(shí)到現實(shí)。只有落實(shí)到我們現在真正要建設的事情，才能把規劃的作用發(fā)揮出來(lái)，不然就是一張美好的藍圖。他曾于上世紀90年代去過(guò)新加坡，感受最深的是不論到哪個(gè)部門(mén)大家講的都是一個(gè)規劃。而我們則是不同部門(mén)講的是不同的規劃。交通委員會(huì )講的是交通的規劃；電力部門(mén)講的是電力規劃……很多時(shí)候這些規劃如果疊在一張圖上的話(huà)，很多地方都是相互干擾的。

　　因此，他強調，規劃應當起到引導作用，在什么地區進(jìn)行近期建設比較合理，什么地區不合理。比如說(shuō)建設居住區，應當配套相應的城市公共服務(wù)設施，形成合力，就不會(huì )出現在一些小區建成之后，公交沒(méi)有、服務(wù)設施沒(méi)有、生活不方便等一系列問(wèn)題。

　　他說(shuō)：“總體規劃要靠大家去實(shí)施。一定要把我們的總規變成城市的總規、大家的總規，那個(gè)總規才是真正的總規�！�