——對我國城鄉規劃體制創(chuàng )新的思考

　　四川省自貢市副市長(cháng)  曹俊杰

　　改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著(zhù)國民經(jīng)濟的持續、穩定、快速發(fā)展，我國城市建設進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期，城鎮化水平不斷提高，城市規模迅速擴大。在城鎮化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，如何規劃好、建設好、管理好城市，促進(jìn)城鄉統籌協(xié)調發(fā)展，建設社會(huì )主義和諧社會(huì )，是城市建設與管理中的重要課題�！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》的頒布實(shí)施，標志著(zhù)規劃在城鄉建設管理中的基礎性作用得到了進(jìn)一步明確和提高。與此同時(shí)，也對城鄉規劃管理體制提出了新的、更高的要求。適應于城市發(fā)展的規劃制度是城鄉規劃健康發(fā)展的基礎，只有在不斷創(chuàng )新完善的規劃制度引導下，城鄉規劃才能科學(xué)指導城鄉建設發(fā)展、才能統籌城鄉發(fā)展和區域發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現經(jīng)濟和社會(huì )的全面發(fā)展。在以人為本的觀(guān)念指導下，為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，實(shí)現城鄉統籌協(xié)調的可持續發(fā)展，城鄉規劃的制度安排、城鄉規劃工作的體制和方法都必須順應時(shí)代要求做出調整，才有可能適應快速城鎮化時(shí)期城鄉發(fā)展的要求。因此，必須加快城鄉規劃體制創(chuàng )新，在體制改革中求發(fā)展，在制度創(chuàng )新中求和諧，以迎接新城市時(shí)代的來(lái)臨。我國城鄉規劃體制回顧和轉型期城鄉規劃體制剖析

　　一、我國城鄉規劃體制的發(fā)展階段

　　解放以后至20世紀80年代中期為集中統一階段。新中國成立之初，百業(yè)待興，為了適應城市經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，我國逐步建立了城市建設管理機構，以統一管理城市建設工作。此后，中國的城市建設工作進(jìn)入了統一領(lǐng)導、按規劃進(jìn)行的新階段。文革時(shí)期，城市規劃、建設和管理受到嚴重干擾，規劃管理工作一度處于停滯狀態(tài)。文革結束后，城市規劃管理機構恢復建立，規劃管理工作得到了加強。規劃管理機構的設置同計劃經(jīng)濟體制相適應，基本上沿用了集中統一的規劃管理模式。

　　20世紀80年代中期至90年代中期為局部下放階段。這個(gè)期間，很多城市采取了由局部試點(diǎn)到逐步放權的措施，主動(dòng)賦予了區一級比較大的規劃管理權力，調動(dòng)地區的積極性，推動(dòng)城市建設的發(fā)展。部分城市賦予區、縣政府部分計劃和財政自主權，以調動(dòng)基層政府的積極性，包括規劃管理權限在內的建設管理權限也逐步下放。一些城市在開(kāi)發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區的初期，采取了賦予高新區管委會(huì )部分計劃、財政和規劃管理權限的方式。

　　20世紀90年代中期以后為多種模式并存階段，圍繞建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制而展開(kāi)的機構改革，特別是隨著(zhù)財稅體制改革的鋪開(kāi)，部分城市的市、區兩級規劃管理的行政權隨之分開(kāi)，區級享受了空前的規劃管理權。有的城市規劃管理權則集中到市一級，區級規劃管理機構屬市級派駐機構，人、財、物均由市級管理。

　　二、我國現行具有代表性的規劃體制模式從規劃管理權限的角度來(lái)劃分，我國大城市的規劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

　　1．北京模式

　　北京采用高度集中的城市規劃管理體制。北京市城市規劃委員會(huì )是北京市的城市規劃行政主管部門(mén)，由原首都城市規劃委員會(huì )、北京市城市規劃管理局合并而成。城市總體規劃、分區規劃、重要地段的控制性規劃，由市規委負責編制；道路、交通、市政設施規劃的編制和審批集中在市規委管理。規劃區內較小面積的詳細規劃由區規劃分局負責組織編制，但區規劃局無(wú)規劃審批權，需報市規委審批；區規劃局負責一定權限內的建筑審批；建設項目的批后管理由市規委在審批建設工程后轉至區規劃局，并由區規劃局進(jìn)行建設項目的監督檢查工作。區規劃局由所在區人民政府和市規劃局雙重領(lǐng)導，即區實(shí)施行政領(lǐng)導，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導。

　　2．上海模式

　　上海模式的特點(diǎn)為規劃管理權高度分散。20世紀80年代末期，配合中央向地方“放權讓利”式的改革，上海市政府向區、縣政府下放計劃、財政自主權，包括城市規劃管理權也隨之下放。權限下放后，除少數重要地段的建設項目許可申請須由市規劃局批準外，大多數土地開(kāi)發(fā)、房屋建設項目的許可申請（即“一書(shū)二證”）由區縣部門(mén)批準。區縣規劃局人事任免由區縣政府決定，市規劃局對其無(wú)人事干預權；對區縣政府批準的“一書(shū)二證”也不具體干預，只在特殊情況下經(jīng)行政復議程序行使否決權。

　　3．深圳模式

　　深圳市的城市規劃管理體制采用分級垂直管理模式。深圳市城市規劃管理局分為市局（規劃處、城市設計處）———分局（規劃科）———國土所（規劃建管室），共有5個(gè)規劃國土分局和38個(gè)國土所。市局的派出機構受市規劃局和區政府的雙重領(lǐng)導。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導，區政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導由市局提名，征求區里的意見(jiàn)后，由市局任命。下一級是上一級的派出機構，這樣既保證了規劃管理落實(shí)的快捷和規劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調，不發(fā)生太大沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調。

　　4．廣州模式

　　廣州市采用“兩級政府、三級管理”的模式，雖類(lèi)似于上海模式，但規劃管理權的分散程度遠不及上海。區規劃局由所在區人民政府和市規劃局雙重領(lǐng)導，即區實(shí)施行政領(lǐng)導，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導。在統一規劃審批、統一管理法規、統一業(yè)務(wù)領(lǐng)導的原則下，明確市、區兩級城市規劃的管理權限和責任。如有違反規劃法規和要求的，市規劃局有權隨時(shí)否決，區規劃局必須重新審定。

　　上述四種具有典型意義的規劃管理模式實(shí)踐如今已有結果。北京由于絕大多數的管理業(yè)務(wù)集中在市規委，而管理人員嚴重不足，使規劃管理已滯后于城市建設的發(fā)展。上海各區的城市建設在得到空前發(fā)展的同時(shí)，因規劃管理權力過(guò)度分散所帶來(lái)的種種弊病也日益顯露出來(lái)。深圳的規劃管理模式是迄今為止較為成功的模式。廣州的規劃管理權雖較多地集中在市級管理機構，但由于區規劃局主要是對區政府而非市規劃局負責，因此在城市規劃執行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。筆者認為，無(wú)論采用何種模式，只有在深入分析現有規劃管理體制存在問(wèn)題的基礎上，才能尋求適合自身特色的體制模式。

　　三、新時(shí)期城鄉規劃的基本特性

　　在計劃經(jīng)濟條件下以及以單一的經(jīng)濟增長(cháng)為主導的時(shí)期，城市規劃通常根據國民經(jīng)濟計劃和政府的經(jīng)濟發(fā)展目標以及項目安排，以具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城市定位的主導依據，以項目開(kāi)發(fā)建設作為編制和管制重點(diǎn)。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的不斷深入與城鄉規劃作用的變化，城鄉規劃在戰略性、協(xié)同性與統籌性等方面的基本要求越來(lái)越突出。

　　四、現有城鄉規劃體制的困惑

　　首先，規劃編制重數量、輕質(zhì)量，缺乏引入新的規劃理念。近年來(lái)，為了適應城鄉規劃作用的變化以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對城鄉規劃的新要求，我國在探索新的規劃體系、創(chuàng )新規劃方法、規范編制程序、提高規劃透明度等方面已取得很大進(jìn)展。然而，由于各方面的體制還不夠完善，規劃編制和實(shí)施還存在許多亟待解決的問(wèn)題。實(shí)際表明，在城鄉發(fā)展外部環(huán)境激烈變化、城鄉發(fā)展速度加快、發(fā)展規模變大的過(guò)程中，傳統規劃方法已“捉襟見(jiàn)肘”，對有的城市而言，總體規劃批準之日就是修編之時(shí)。

　　其次，管理體制不順，部門(mén)職能交叉、多頭管理。一方面，目前我國完善的空間規劃體系尚未建立，有關(guān)空間規劃的職能分別由不同的部門(mén)承擔，部門(mén)之間職能交叉和重疊，有關(guān)法律銜接不夠甚至相互矛盾，造成實(shí)際工作中的相互扯皮、多頭管理等現象。另一方面，即使在建設系統內部，由于有關(guān)法規、條例間的不協(xié)調和相互扯皮，也存在著(zhù)多頭管理的矛盾，如建制鎮的規劃管理、市內戶(hù)外廣告牌的規劃管理、城市雕塑的規劃管理等都有類(lèi)似問(wèn)題的存在，按照依法行政、建設法治政府的標準來(lái)衡量，還有較大差距。城鄉規劃體制創(chuàng )新的思路和取向

　　邁向新時(shí)期，城鄉規劃管理的外部環(huán)境和內部氛圍都將發(fā)生新的變化，依法管理將成為新時(shí)期城鄉規劃管理的主要趨向。規劃管理目標、管理對象、管理內容、管理重點(diǎn)、管理范圍以及管理方法都將要求有新的變化。改革舊的城鄉規劃管理的目的之一，就是要使規劃管理從“忙于應付”的狀態(tài)中解脫出來(lái)。在傳統體制下，由規劃部門(mén)包辦了微觀(guān)城市建設活動(dòng)中所有方面的管理任務(wù)，規劃管理人員的主要精力都用在城市建設具體項目管理的日�；顒�(dòng)上，因而大大降低并削弱了城鄉規劃發(fā)展戰略研究和宏觀(guān)規劃的參謀決策能力、綜合服務(wù)能力、綜合調控協(xié)同能力以及城鄉規劃管理自身系統改革能力，這是當前城鄉規劃管理中的通病。

　　筆者認為，應注重城鄉規劃編制體系創(chuàng )新。新的《城鄉規劃法》建立了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”這一嶄新的城鄉規劃編制體系，從空間層次上體現了城鄉統籌協(xié)調發(fā)展的要求，強調了規劃的覆蓋面。黨的十七大和十七屆三中全會(huì )也重點(diǎn)研究了農村改革和發(fā)展問(wèn)題，為加快構建城鄉統籌發(fā)展的體制機制指明了方向。城鄉規劃編制工作如何適應新時(shí)期發(fā)展的需要，如何在編制體系方面有所創(chuàng )新，給所有城市提出了新的挑戰。筆者同時(shí)認為，應實(shí)事求是，抓住機遇，不斷突破陳規，逐步醞釀建立新的城鄉規劃編制體系；重點(diǎn)應在規劃的綜合協(xié)調、戰略研究、行動(dòng)計劃、城市設計咨詢(xún)等方面尋求突破和創(chuàng )新，此外，還應注重城鄉規劃管理思路創(chuàng )新。城鄉規劃體制創(chuàng )新設想和行動(dòng)舉措

　　首先，應因勢利導，合理確定城市規劃體制創(chuàng )新的目標和指導原則。城鄉規劃管理體制創(chuàng )新的目標，是打破規劃管理中城鄉二元化管理的現行格局，建立與又好又快推進(jìn)城鄉一體化要求相適應的規劃管理新體制，以完善機構設置為保障，強化和延伸城鄉規劃的管理職能，改變鎮（鄉）、村規劃管理監督缺失的現狀，充分發(fā)揮城鄉規劃的綜合調控作用，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )與資源環(huán)境全面、協(xié)調、可持續發(fā)展。按照精簡(jiǎn)程序、提高效能、集中審批、重心下移的思路，調整和理順市、區兩級規劃管理關(guān)系，明確責權，強化對規劃編制、審批、調整的管理，強化規劃的實(shí)施監督，實(shí)現全市城鄉規劃編制、實(shí)施管理、監督督察全覆蓋。

　　其次，應因地制宜，科學(xué)提出城市規劃體制創(chuàng )新的主要措施。第一，理順關(guān)系、健全機構，明確市規劃行政部門(mén)為負責全市行政區域內城鄉規劃管理工作的主管部門(mén)。第二，逐一梳理、完善制度，完善規委會(huì )議事程序，逐步擴大規委會(huì )經(jīng)濟、社會(huì )、藝術(shù)方面的專(zhuān)家規模。

　　最后，探索嘗試、創(chuàng )新機制，建立規劃行政管理部門(mén)同專(zhuān)業(yè)院校的定向培養機制，每年向專(zhuān)業(yè)院校定向培養1~2名規劃管理人才。在此之后，就應盡快明確重點(diǎn)，擬定行動(dòng)計劃。

　　城鄉規劃體制創(chuàng )新是一項十分艱巨的工作。當前是城市發(fā)展和城鄉規劃復雜多變的時(shí)代，要解決的又是事關(guān)城鄉可持續發(fā)展的重大問(wèn)題，如果沒(méi)有深厚的理論根底、完善的制度、高效的管理，沒(méi)有進(jìn)行探索以及創(chuàng )新的勇氣、決心和毅力，就不可能真正實(shí)現城鄉規劃的全面提升和突破。21世紀為城鄉規劃發(fā)展提供了無(wú)限廣闊的實(shí)踐空間，創(chuàng )新是新時(shí)代的呼喚，更是城鄉規劃發(fā)展的活力之源，是實(shí)施城鄉可持續發(fā)展的必然選擇。