中國的旅游業(yè)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟持續增長(cháng)的發(fā)動(dòng)機，也成為國民日常生活的組成部分，旅游業(yè)取得的成就受到國內外的矚目。然而，這一切都與1979年在杭州召開(kāi)的風(fēng)景區工作座談會(huì )有密切的因果關(guān)系，正是那次會(huì )議集中了全國專(zhuān)家的智慧，體現了政府富有遠見(jiàn)卓識的決策，開(kāi)創(chuàng )了中國風(fēng)景名勝區偉大事業(yè)的先河，從而，也使中國旅游業(yè)得以發(fā)展壯大。時(shí)隔27年，當中國風(fēng)景名勝區事業(yè)已經(jīng)碩果累累，但又是遍體鱗傷之際，再一次選擇杭州，召開(kāi)中國風(fēng)景名勝專(zhuān)業(yè)委員會(huì )2005年年會(huì )，并把會(huì )議主題確定為"護牌"，給杭州提供了為中國風(fēng)景名勝事業(yè)的發(fā)展再做貢獻的寶貴機會(huì )。在此，我們殷切的期盼，并預祝會(huì )議取得圓滿(mǎn)的成功。

杭州也是那次會(huì )議的直接受益者，經(jīng)過(guò)20多年的努力，杭州風(fēng)景名勝事業(yè)克服理念觀(guān)念滯后的困擾，克服財力物力匱乏的困境，特別是"十五"時(shí)期大力推進(jìn)的西湖綜合保護的系統工程，著(zhù)力保護"三面云山一面城"的格局，著(zhù)力拆除風(fēng)景區的違章建筑和無(wú)關(guān)的建筑，著(zhù)力推行撤村建居外遷城市居民，著(zhù)力改善風(fēng)景區外圍的城市交通，改善景區內的游覽交通，著(zhù)力保護和恢復風(fēng)景區內的歷史文化遺產(chǎn)，初步恢復了"一湖二塔三島三堤"的歷史風(fēng)貌，提升了杭州城市的品質(zhì)，增強了杭州的綜合競爭力，推動(dòng)了社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，杭州近些年獲得眾多的榮譽(yù)大都與此相關(guān)。如今杭州的西湖、"兩江一湖"國家級風(fēng)景名勝區已經(jīng)成為杭州人民的驕傲，成為支撐市民生活品質(zhì)的基礎，成為市民了解自身歷史文化的窗口，成為城市的生態(tài)綠洲。今年上半年國內接待游客1675人次，海外游客70萬(wàn)人次 ，風(fēng)景名勝區成為杭州最具價(jià)值的經(jīng)濟和生活資源。

回顧杭州近些年在風(fēng)景名勝區保護建設管理取得的成就，概括起來(lái)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是體制完善，資金保障，是保護和發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要前提。杭州市委市政府對風(fēng)景名勝區保護和管理工作高度重視，明確了"還湖于民"、"還湖于歷史風(fēng)貌"、"還風(fēng)景名勝區以公共產(chǎn)品的原有性質(zhì)定位"的指導思想，完善西湖風(fēng)景名勝區一級政府的管理體制，同意了風(fēng)景名勝區保護管理，風(fēng)景區保護建設資金列入地方公共財政，實(shí)施了西湖綜合保護工程，使風(fēng)景名勝區保護建設和管理工作進(jìn)入了一個(gè)良性循環(huán)的局面，得到中央領(lǐng)導、兄弟城市領(lǐng)導、專(zhuān)家和廣大市民的肯定。

二是制度規范，執行嚴格，是保護與發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要保障。市建委作為風(fēng)景名勝行政主管部門(mén)，按照"嚴格保護，統一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續利用"的原則，以《西湖風(fēng)景名勝區管理條例》為依據，參與實(shí)施"二委四局"聯(lián)席會(huì )議審批管理制度，嚴格控制風(fēng)景名勝區內的各項建設，確保風(fēng)景區內各項建設有序有度的進(jìn)行。嚴格按照風(fēng)景名勝區的總體規劃進(jìn)行風(fēng)景名勝區建設選址意見(jiàn)書(shū)的審核發(fā)放。根據市委、市政府的工作部署來(lái)指導和推進(jìn)風(fēng)景名勝區的有關(guān)各項工作，杜絕風(fēng)景區的城市化、人工化，推進(jìn)鄉村化、生態(tài)化。

三是精心建設，強化管理，是保護和發(fā)展風(fēng)景名勝事業(yè)的重要條件。市建委作為杭州城市建設主要承擔者，城建口的牽頭單位，積極參與西湖綜合保護系列工程，主動(dòng)協(xié)調，妥善處理城市建設與風(fēng)景區建設關(guān)系。為西湖綜合保護工程順利推進(jìn)創(chuàng )造了良好的條件。

02年完成了西湖南線(xiàn)綜合整治工程和南山路、延安路整治和亮燈工程建設；03年實(shí)施了以楊公堤、西湖隧道為代表的一堤一隧三路的建設，再現了300年前西湖風(fēng)貌，實(shí)現了歷史與現代結合、城市與西湖完美的融合；04年實(shí)施了北山路歷史文化街區綜合保護一期工程，修舊如舊，既保全原先的空間結構和歷史風(fēng)貌，又增強了城市道路功能。5年來(lái)，先后完成了梅靈、靈溪、九曜山、吉慶山、五老峰隧道、萬(wàn)松嶺隧道，以及相關(guān)的連接道路，構筑了風(fēng)景名勝區游覽道路系統，為西湖風(fēng)景名勝區風(fēng)景名勝資源有效利用創(chuàng )造條件，如今的梅家塢、茅家埠等村舍已經(jīng)成為融傳統鄉村風(fēng)貌、現代休閑旅游，生態(tài)化、景觀(guān)化的風(fēng)景旅游地。

四是充分應用風(fēng)景名勝的理念，促進(jìn)城市與風(fēng)景名勝區協(xié)調發(fā)展，推進(jìn)城市的高品位建設。尊重自然、尊重歷史、尊重環(huán)境是風(fēng)景名勝區最基本的理念，杭州作為歷史文化名城、風(fēng)景旅游城市，風(fēng)景名勝無(wú)疑是杭州城市的靈魂，在城市建設中引入風(fēng)景名勝事業(yè)的理念，努力實(shí)踐歷史與現實(shí)的融合，風(fēng)景區與城市景觀(guān)的融合，提升了城市的品位和綜合競爭力。

近幾年，在一系列的市政基礎設施建設中，力求體現風(fēng)景名勝的這一先進(jìn)理念，04年"三口五路"建設項目，提出生態(tài)化、景觀(guān)化的要求，在今年"一縱三橫"城市道路整治中則進(jìn)一步提出"拾起歷史文化碎片"的要求，在城市河道整治中，提出了生態(tài)化、景觀(guān)化、人文化和休閑化的要求，正是這些風(fēng)景名勝理念的應用，這些建設項目建成后受到市民的肯定，成為精品工程，民心工程。今年在繼續實(shí)施西湖綜合保護工程的同時(shí)，充分發(fā)揮風(fēng)景名勝區的輻射帶動(dòng)作用，啟動(dòng)西溪濕地綜合保護工程，使"天堂"杭州再添新彩。這些年，杭州獲得一系列的榮譽(yù)，探究其原因，都與城市品位有關(guān)。

通過(guò)上述杭州風(fēng)景名勝區和城市建設的事例，結合自己20多年風(fēng)景名勝區實(shí)際工作經(jīng)歷，提出以下一些個(gè)人的思考：

第一政府必須承擔相應的職能；政府的管理職能主要體現在四個(gè)方面，提供體制、提供法規、提供制度、提供公共財政。這些年，在風(fēng)景名勝區保護建設和管理工作中，城市化、人工化、商業(yè)化、企業(yè)化、功利化等已經(jīng)成為比較普遍的現象，這些現象已經(jīng)給中國風(fēng)景名勝事業(yè)造成巨大傷害，使其可持續發(fā)展受到威脅。深究其原因歸根到底是沒(méi)有一個(gè)適合風(fēng)景名勝區保護發(fā)展的制度環(huán)境，造成了這一系列的問(wèn)題，而政府的職責是生產(chǎn)政策、制度的。因此，政府有責任制定一個(gè)沒(méi)有適合風(fēng)景名勝區保護發(fā)展的政策和制度環(huán)境。杭州西湖風(fēng)景名勝區獲得的成功案例，可以印證以上觀(guān)點(diǎn)，主要是政府認識到位，完善了風(fēng)景名勝區一級政府的行政管理和一級財政的體制，制訂了相關(guān)法規、明確了相關(guān)的制度，并且把風(fēng)景區保護建設經(jīng)費，列入地方公共財政。

這里的關(guān)鍵問(wèn)題是對風(fēng)景名勝區的價(jià)值的認識和定位。目前風(fēng)景名勝區的定位，實(shí)質(zhì)上就是一種需要保護，但屬于可以經(jīng)營(yíng)的資源，因為沒(méi)有給予公共產(chǎn)品的定位，沒(méi)有列入公共財政的序列，造成地方政府責任很大，經(jīng)費沒(méi)有的窘境，不經(jīng)營(yíng)資源就沒(méi)有經(jīng)費來(lái)保護管理。

建議：對風(fēng)景名勝區現實(shí)情況進(jìn)行調查，對風(fēng)景名勝區對社會(huì )經(jīng)濟價(jià)值作用進(jìn)行分析，對風(fēng)景名勝區性質(zhì)予以理論的確定，在此基礎上，進(jìn)行必要的宣傳和說(shuō)服工作，開(kāi)展風(fēng)景名勝區價(jià)值的討論宣傳運動(dòng)，影響廣大國民和中央高層的認識；爭取風(fēng)景名勝區應有的地位。

第二中國風(fēng)景名勝區門(mén)檻不高，類(lèi)型多樣；如城市、鄉村地區、歷史文化遺產(chǎn)、自然生態(tài)、景觀(guān)集約等等類(lèi)型，而不同風(fēng)景區其價(jià)值也大相徑庭，有些造條路建個(gè)門(mén)，就可以開(kāi)放接待，但是，許多風(fēng)景區景觀(guān)集約度較低，更多體現出其生態(tài)價(jià)值，這些地方建設成本很高，如果包括土地使用權轉讓則成本更高。地方財政無(wú)法保障，要么不去保護管理，要么經(jīng)營(yíng)資源。正是由于類(lèi)型繁多，制定一個(gè)統一的政策法規難度很大。

建議：

一是明確風(fēng)景名勝區公共產(chǎn)品的定位，建立統一獨立的風(fēng)景名勝區收支財政，納入中央和地方公共財政范疇。

二是對現有國家級風(fēng)景名勝區，在國家級風(fēng)景名勝區序列定位下分類(lèi)，進(jìn)行分類(lèi)管理，如生態(tài)集約型、歷史文化集約型、景觀(guān)集約型等，或根據不同的地理條件進(jìn)行分類(lèi)管理，就如美國國家公園旅游吸引物有16種分類(lèi)，并配有專(zhuān)門(mén)的法律；通過(guò)分類(lèi)使復雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，法制化，可操作化。

三是加強管理，對國家級風(fēng)景名勝區進(jìn)行重新評級定位，并爭取國家公共財政配以一定數量的財政撥付，使不能滿(mǎn)足要求的風(fēng)景名勝區，積極爭取整改，達到四倆撥千斤的效果。

第三政策法制環(huán)境的完整，在中國目前發(fā)展水平之下，可能還有一個(gè)比較長(cháng)的時(shí)期，那么在現有法規條件下，如何加強風(fēng)景名勝區的管理是一個(gè)必須考慮的問(wèn)題。

建議：

一是管理理念和管理方式的創(chuàng )新，充分結合推進(jìn)社會(huì )主義和諧社會(huì )的進(jìn)程，將風(fēng)景名勝區保護管理工作納入和諧社會(huì )的理論范疇，并列入綠色GDP計算內容，通過(guò)GDP對各級政府進(jìn)行考核；

二是建立考核評價(jià)機制，由中國風(fēng)景名勝區協(xié)會(huì )，或者專(zhuān)業(yè)委員會(huì )為核心，每年進(jìn)行一次中國風(fēng)景名勝區保護建設管理進(jìn)行綜合評價(jià)，并公布與世，形成一個(gè)有利于風(fēng)景名勝事業(yè)發(fā)展的輿論環(huán)境。