摘要：遺產(chǎn)區域管理規劃是美國國家公園管理局要求每一個(gè)國家遺產(chǎn)區域在獲得提名的三年內所必須完成的一項重要工作。規劃以講述國家遺產(chǎn)區域內遺產(chǎn)的故事，鼓勵各類(lèi)資源的長(cháng)期保護與改善、主題解說(shuō)、項目融資與開(kāi)發(fā)為目的，對國家遺產(chǎn)區域保護與發(fā)展所應遵循的行動(dòng)計劃、政策法規、目標、原則與戰略等進(jìn)行全面闡釋。本文結合具體案例對從“可行性研究”到“管理規劃”的整個(gè)編制體系的步驟及內容等進(jìn)行了詳細介紹，并探討其對中國跨區域型線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護規劃編制工作的借鑒意義。

　　Abstract: National Heritage Area Management plan is a basic work required by the National Park Service to all proposed national heritage areas. The management plan describes comprehensive policies, strategies, and recommendations for telling the story of the region’s heritage and encouraging long term resource protection, enhancement, interpretation, funding, management and development of the National Heritage Area. The paper introduce the steps and contents of the management plan system, and discuss the use for reference to Chinese linear cultural heritage conservation.

　　關(guān)鍵詞：遺產(chǎn)區域；管理規劃；遺產(chǎn)保護；景觀(guān)規劃；美國

　　Keywords: National Heritage Area; Management Plan; Heritage Conservation; Landscape Planning; USA.

　　本文受?chē)�家文物局京杭大運河遺產(chǎn)廊道研究基金項目(20030100)資助

　　作者：奚雪松，北京大學(xué)景觀(guān)設計學(xué)研究院博士研究生。

　　俞孔堅，北京大學(xué)景觀(guān)設計學(xué)研究院院長(cháng)，教授，博導

　　李海龍，北京大學(xué)景觀(guān)設計學(xué)研究院博士研究生

　　1 引言

　　美國國家遺產(chǎn)區域（national heritage area）是美國針對本國大尺度文化景觀(guān)保護的一種較新的方法。該方法強調對地區歷史文化價(jià)值的綜合認識，并利用遺產(chǎn)復興經(jīng)濟，同時(shí)解決本國所面臨的景觀(guān)趨同、社區認同感消失、經(jīng)濟衰退等問(wèn)題（朱強, 李偉, 2007）。按美國國家公園管理局（NPS）的定義，國家遺產(chǎn)區域是一個(gè)由國家議會(huì )所指定的，具有多樣的自然、文化、歷史及風(fēng)景資源，反映出自然地理條件下人類(lèi)行為特征的一個(gè)整體的、可以代表國家某種獨具特色景觀(guān)特征的區域。其中現存豐富的物質(zhì)實(shí)體以及蘊涵多樣的傳統文化使之成為一個(gè)國家經(jīng)歷的杰出代表。人類(lèi)通過(guò)傳統的作用方式對區域的不斷利用更增加了其成為遺產(chǎn)區域的重要意義（NPS, 2003）。從1984年美國建立了第一個(gè)國家遺產(chǎn)區域——伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產(chǎn)廊道開(kāi)始，到目前為止，美國共有37個(gè)國家遺產(chǎn)區域（NPS, 2007），其中包括8條遺產(chǎn)廊道（Heritage Corridor），24個(gè)遺產(chǎn)區域（Heritage Area），2個(gè)遺產(chǎn)合作伙伴（Heritage Partnership），1個(gè)國家歷史區域（National Historic District）、1個(gè)工業(yè)遺產(chǎn)線(xiàn)路（Industrial Heritage Route），1條河流廊道（River Corridor）。遺產(chǎn)區域已經(jīng)發(fā)展成為美國文化遺產(chǎn)保護體系的重要組成部分。

　　自從1989年第一個(gè)遺產(chǎn)區域管理規劃——黑石河谷國家遺產(chǎn)廊道文化遺產(chǎn)與土地管理規劃編制以來(lái)，美國國家公園管理局（NPS）要求每一個(gè)國家遺產(chǎn)區域都必須在獲得提名的三年內完成管理規劃的編制工作。而該項工作也逐步形成了一個(gè)完善的從“可行性研究”到“管理規劃”的編制體系。本文結合具體案例詳細論述了整個(gè)編制體系的步驟、內容及方法等，并探討其對中國跨區域型線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護規劃編制工作的借鑒意義。

　　2 可行性研究

　　國家公園管理局要求每個(gè)想要獲得遺產(chǎn)區域提名的地區首先應有一份完整的可行性研究，以對區域的資源狀況、對國家的重要性、領(lǐng)導階層的水平、獲得的支持以及獲得國家遺產(chǎn)區域后對本地發(fā)展獲益的能力等做出分析與評價(jià)�？尚行匝芯靠梢杂僧數氐南嚓P(guān)利益團體、議會(huì )授權的獨立團體或是美國國家公園管理局承擔（NPS,2003）。

　　2.1 各步驟主要內容

　　2.1.1 定義研究的區域

　　進(jìn)行研究的區域通常由議會(huì )授權所指定。但在具體案例中，由議會(huì )授權所指定的區域只有一個(gè)大體的范圍。因此，由當地相關(guān)利益團體所發(fā)起的可行性研究往往需要對研究區域進(jìn)行更加詳盡的考察，首先根據區域的自然、文化與行政邊界決定一個(gè)發(fā)展的適宜區域，這個(gè)區域應當包含所有能夠反映出其歷史演變特征及潛在主題的重要資源。

　　2.1.2 確立公眾參與的具體策略

　　公眾參與策略的目標在于促進(jìn)公眾對本項研究各具體內容的理解；對相關(guān)政府部門(mén)、組織及個(gè)人的力量加以整合；對遺產(chǎn)區域提名的公眾支持度、本地的發(fā)展能力以及本地對遺產(chǎn)區域資源保護與項目發(fā)展所應承擔的義務(wù)等做出評價(jià)。

　　策略包括：確定遺產(chǎn)區域的管理實(shí)體、領(lǐng)導者與參與者；開(kāi)展小型研討會(huì )（workshop）與專(zhuān)家會(huì )議；以各種形式（如新聞稿、宣傳冊、通訊等）印發(fā)宣傳材料；開(kāi)設相關(guān)網(wǎng)站等。其中開(kāi)展小型研討會(huì )與專(zhuān)家會(huì )議是一種極為有效的方式，公眾可以通過(guò)這樣的方式直接參與到判別遺產(chǎn)區域的資源，確定遺產(chǎn)區域的邊界、主題以及提出區域未來(lái)的發(fā)展意見(jiàn)等具體工作中。

　　2.1.3 確定區域對國家遺產(chǎn)的獨特貢獻與發(fā)展的潛在主題

　　主題是一個(gè)組織解說(shuō)系統的框架，圍繞之將自然、文化資源串接在一起。同時(shí)主題也是一個(gè)加深公眾對區域以及與主題相關(guān)資源重要性理解的橋梁。遺產(chǎn)區域的主題來(lái)自于區域對國家遺產(chǎn)獨特貢獻的分析，通過(guò)它將零散的單個(gè)資源整合成為一個(gè)整體的線(xiàn)索。一個(gè)理想的國家遺產(chǎn)區域主題應當能夠使居民與游客全面地理解區域對國家遺產(chǎn)的獨特貢獻，各個(gè)組成要素應由自然與文化資源、重大事件、具體場(chǎng)所、人物、信仰、社會(huì )習俗與傳統等組成。

　　首先應明確區域對國家遺產(chǎn)的獨特貢獻。區域內是否擁有如國家公園、國家游道或是天然風(fēng)景河道等國家公園系統單元（National Park System unit），國家歷史地標（National Historic Landmark），國家自然地標（National Natural Landmark）等都是體現區域對國家遺產(chǎn)獨特貢獻的重要標志。工作重點(diǎn)在于識別與這些獨特貢獻相關(guān)的自然與文化資源，并形成一個(gè)得到公眾認可的主題。

　　專(zhuān)家與公眾往往能夠在區域歷史相關(guān)的物質(zhì)資源、重大事件、歷史人物與不同社區的貢獻等方面對研究團隊提供重要的信息，通過(guò)專(zhuān)家圓桌會(huì )議（round table）的方式可以對國家其他的景觀(guān)區域以及對與形成主題相關(guān)的事件進(jìn)行比較分析，幫助研究團隊評價(jià)區域所應扮演的角色及其重要性。

　　2.1.4 制訂自然與文化資源清單，確定遺產(chǎn)的完整性及獲取環(huán)境影響的數據

　　決定一個(gè)區域是否具有“國家層面上獨特的景觀(guān)特征”依賴(lài)于對研究區域現有資源價(jià)值的評價(jià)。編制一份細致的自然與文化資源清單不僅是評價(jià)的基礎，而且也能使公眾更好地理解獲得遺產(chǎn)區域提名對促進(jìn)公眾教育與保護區域資源的作用。清單的編制有五個(gè)目的：

　�、� 評價(jià)區域內是否具有“國家層面上獨特的景觀(guān)特征”；

　�、�，③ 評價(jià)是否有很多對主題確定有著(zhù)重要作用的資源，是否資源具有完整性可以用于解說(shuō)系統的構建；

　�、� 決定是否在保護、游憩及教育方面提供了明顯的機會(huì )；

　�、� 出于環(huán)境評價(jià)的目標，確保在自然與文化資源方面有足夠的信息去描述“受到影響的環(huán)境”。

　　研究團體同時(shí)需要收集一些額外的信息以完成環(huán)境評價(jià)中的“受到影響的環(huán)境”部分。這些額外信息至少應包括：① 人口與社會(huì )經(jīng)濟條件；② 土地利用及交通方式；③ 游憩、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)；④ 空氣與水質(zhì)。

　　2.1.5 提出可供選擇的管理方式并做出初步的影響評價(jià)

　　至少分析兩種切實(shí)可行的管理方式。第一種，維持當前管理機構的現狀。這種管理方式必須以滿(mǎn)足國家環(huán)境政策法（NEPA）的相關(guān)要求作為前提，假設除了現有管理機構外將不能得到來(lái)自于聯(lián)邦政府的任何支持�？淳S持現狀與其他已知的改變方式相比可以為區域帶來(lái)什么。并對這種管理方式正面與負面的影響做出的初步評價(jià)。

　　第二種，成為國家遺產(chǎn)區域。對這種管理方式的初步分析應包括資金增長(cháng)的可能性、資源保護與解說(shuō)系統設計的潛力、以及獲得提名可能帶來(lái)的正面或是負面的影響等內容。并且可以通過(guò)比較的方式，用其他已經(jīng)獲得國家遺產(chǎn)區域提名地區的經(jīng)驗闡明可能帶來(lái)的結果與影響。

　　從可行性的角度，還可以有第三種管理方式的探討，即成為獨立于國家遺產(chǎn)區域提名之外的由當地或所在州管理的遺產(chǎn)區域。對其做出的初步分析同樣應包括資金增長(cháng)的可能性、資源保護與解說(shuō)系統設計的潛力、當地或所在州管理下可能產(chǎn)生的后果以及環(huán)境影響力評價(jià)等內容。

　　2.1.6 闡釋邊界

　　發(fā)展邊界的選擇應當注意以下幾點(diǎn)：①應囊括遺產(chǎn)區域的所有重要資源；②在劃定與評價(jià)過(guò)程中應得到公眾的廣泛參與及認可。上述第三步主題確定與第四步資源清單的確定是邊界劃定的重要依據。邊界的劃定應當將具有完整解說(shuō)主題的各種類(lèi)型資源、社區對區域發(fā)展的預景以及各種資源保護的機遇完全整合在一起。

　　2.1.7 評價(jià)遺產(chǎn)區域管理與融資的可行性

　　遺產(chǎn)區域的管理實(shí)體是遺產(chǎn)區域內各利益主體的代表，可以是自然與文化資源的相關(guān)組織、聯(lián)邦政府委員會(huì )、州代理部門(mén)、工商業(yè)及游憩組織以及與遺產(chǎn)區域的規劃與項目息息相關(guān)的部門(mén)或團體等。針對所有的參與者制定一份概念性的商業(yè)計劃（business plan）。在這份商業(yè)計劃中論證管理實(shí)體平衡聯(lián)邦資金以及獲取其他方面資金的能力，看其是否可以滿(mǎn)足聯(lián)邦政府制訂的關(guān)于遺產(chǎn)區域的相關(guān)要求。

　　2.1.8 評價(jià)公眾的支持度與獲得合作伙伴的承諾

　　遺產(chǎn)區域是由本地人參與、規劃與實(shí)施的，因此公眾對遺產(chǎn)區域提名支持度的評價(jià)以及獲得區域內合作伙伴的承諾是可行性研究中的重要內容。

　　通過(guò)以上八個(gè)步驟最終完成遺產(chǎn)區域的可行性研究。并圍繞這八個(gè)方面形成一個(gè)包括基本步驟、調查范圍、申請標準、報告編撰以及附錄格式在內的可操作框架，以使得各研究承擔部門(mén)提供一份規范式的報告（NPS, 2003）。

　　3 管理規劃

　　管理規劃是以講述國家遺產(chǎn)區域內遺產(chǎn)的故事，鼓勵各類(lèi)資源的長(cháng)期保護與改善、主題解說(shuō)、項目融資與開(kāi)發(fā)為目的，依據國家環(huán)境政策法（NEPA）、國家歷史保護法（NHPA）及各遺產(chǎn)區域相關(guān)的授權法的相關(guān)內容，對國家遺產(chǎn)區域保護與發(fā)展所應遵循的行動(dòng)計劃、政策法規、目標、原則與戰略等所進(jìn)行的全面闡釋?zhuān)∟PS, 2007）。

　　明確在規劃期限內（大約10~15年）當地的協(xié)作實(shí)體與參與者想要實(shí)現的最終目標，并以協(xié)議的形式明確國家公園管理局、公眾、推選的官方代表、投資者及代理機構的權責關(guān)系。遺產(chǎn)區域獲得立法批誰(shuí)以后，整個(gè)規劃編制過(guò)程需在三年以?xún)韧瓿�。它不僅作為具體決策的引導，向普通民眾解釋遺產(chǎn)區域的目標與各項計劃的實(shí)用工具，傳達遺產(chǎn)區域所有的內容信息、遺產(chǎn)區域所屬社區的工作意圖等，而且是當地協(xié)作實(shí)體與政府之間的融資紐帶。整個(gè)規劃編制完成后報內政部秘書(shū)處審批才能獲得政府的投資。

　　3.1 步驟

　　規劃分為3個(gè)階段共16個(gè)步驟進(jìn)行�？驁D見(jiàn)圖1：

　　圖1 管理規劃編制流程

　　資料來(lái)源：NPS, 2007

　　3.1.1 對規劃進(jìn)行規劃階段（Planning to Plan）

　　這個(gè)階段是在對已有信息進(jìn)行評價(jià)以及對規劃與法律要求進(jìn)行回顧的基礎上，由當地的合作實(shí)體與重要的參與者一起為規劃的編制過(guò)程搭建一個(gè)適宜的平臺。并且為規劃編制的各個(gè)步驟制定出詳細的時(shí)間表與行動(dòng)計劃。

　�。�1）甄選規劃團隊或規劃領(lǐng)導

　　地方合作實(shí)體可以考慮建立一個(gè)小型的規劃團隊或規劃委員會(huì )對整個(gè)規劃過(guò)程進(jìn)行領(lǐng)導。規劃團隊的結構應當反映出遺產(chǎn)區域內主題多樣性與目標多樣性的特征。團隊的組成應當包括對公共參與、自然資源、文化資源、商務(wù)操作等方面有專(zhuān)長(cháng)的人。有利于論證遺產(chǎn)區域發(fā)展的不同目標需求，并有利于完成多解規劃所需的環(huán)境分析。

　�。�2）與國家公園管理局簽署發(fā)展合作協(xié)定

　　在規劃初期就與國家公園管理局建立一個(gè)互相交流的合作伙伴關(guān)系，確定當地的合作實(shí)體可以與國家公園管理局一起完成規劃的全過(guò)程，并說(shuō)明各自負責的工作關(guān)系。

　�。�3）回顧已有信息，做出初步的基本表述

　　這個(gè)階段的基本表述是規劃編制的合作實(shí)體在回顧法律與已有的相關(guān)信息的基礎上，參照可行性研究的工作成果與授權法中的相關(guān)內容，對遺產(chǎn)區域發(fā)展的基本意圖、前景、使命與目標等做出的初步表述。以提供第二階段合作伙伴與公眾的討論使用。

　�。�4）明晰工作范疇

　　為規劃過(guò)程制定出詳盡的“做什么”的清單，并將每一具體款項在日程表中整合落實(shí)。

　　讓每一個(gè)參與者清楚下一步該做什么以及什么是必須在三年以?xún)韧瓿傻摹?/P>

　　工作范疇包括：①規劃過(guò)程的目標、范疇與期望的結果；②遺產(chǎn)區域發(fā)展過(guò)程中的基本問(wèn)題，如“什么類(lèi)型的資源條件與游客體驗是理想的？”，“需要建設什么設施來(lái)滿(mǎn)足游客的體驗需求”等；③ 基本產(chǎn)品與服務(wù)；④ 數據；⑤ 公共參與、市民公約與合作伙伴戰略；⑥依據NEPA、NHPA及相關(guān)法律應遵照、協(xié)商、調整的各項要求；⑦ 項目管理與交流程式；⑧ 當地合作實(shí)體、規劃團隊與咨詢(xún)者的角色與責任；⑨ 規劃編制日程安排；⑩ 規劃編制的過(guò)程預算與融資渠道；11 項目組成員與咨詢(xún)者。

　�。�5）協(xié)同合作伙伴

　　由當地的協(xié)作實(shí)體會(huì )同各類(lèi)組織或個(gè)人形成合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò )。主要內容包括：①選擇主要參與者與管理者并建立交流機制；②理清每個(gè)參與者、管理者與組織在實(shí)施與規劃編制過(guò)程中的角色；③傳遞規劃編制的理念與預期目標；④收集合作伙伴的承諾與支持的書(shū)面材料；⑤評估合作伙伴間的相互關(guān)系；⑥提出參與的具體策略。

　�。�6）提出公共參與的具體戰略

　　在這一步驟中確定公共參與的目標、問(wèn)題、對象、方式以及技術(shù)與方法等。

　　3.1.2 前景與奠基階段（Vision and Foundation Development）

　�。�1）探討并審定前景與使命

　　由主要的參與者與管理者共同提出前景與使命的基本表述，再通過(guò)小型研討會(huì )的方式提交公眾與其他參與者審定。

　�。�2）探討并審定各主題

　　主題是對相關(guān)的自然與文化資源進(jìn)行解說(shuō)的引導。廊道主題的確定應該由與廊道關(guān)系最為密切的關(guān)鍵性資源來(lái)決定，廊道的主題應當簡(jiǎn)明扼要并且引人注目。能充分體現出該地區遺產(chǎn)資源的核心特征，反映出區域的文化特質(zhì)及遺產(chǎn)的綜合價(jià)值。其過(guò)程為，首先確定遺產(chǎn)廊道最主要的核心故事，然后根據歷史發(fā)展階段或者不同的分類(lèi)標準來(lái)確定主題，最后再在主題的基礎上確定各主題故事

　　例如，俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道（Ohio & Erie Canal National Heritage Corridor）的主題圍繞“通向繁榮之路”而展開(kāi)，包括豐饒的土地、繁榮的流域、運動(dòng)的廊道以及人口與社區四個(gè)副主題。整個(gè)主題框架緊扣遺產(chǎn)廊道述事的主線(xiàn)，以通俗易懂的方式向公眾闡述了遺產(chǎn)廊道資源的多樣性以及廊道歷史演進(jìn)的動(dòng)態(tài)性等特征。

　�。�3）探討并審定目標與策略

　　目標通常圍繞不同的資源及行動(dòng)做出。如資源保護與改善、教育與解說(shuō)、游憩、社區復興、旅游觀(guān)光等。按類(lèi)型的分解目標可以幫助管理實(shí)體將注意力放在遺產(chǎn)區域的不同組成要素上，并且根據各要素自身的情況確定理想的發(fā)展方向。一旦理想的發(fā)展方向得到普遍的認同，當地的合作實(shí)體就將圍繞其確定發(fā)展策略與安排具體行動(dòng)。

　　表1 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道的目標與策略

　　資料來(lái)源：Ohio & Erie Canal Association, 2000

　�。�4）信息匯總，編制多解規劃

　　將公共參與中提出的各種有用的信息加以匯總，為多解規劃編制中發(fā)展方向與實(shí)施策略的選擇提供依據。

　�。�5）完成基本表述

　　第一階段與第二階段所有工作的最終目標是完成基本表述，基本表述是今后決策與發(fā)展的基本依據。主要內容包括：①遺產(chǎn)區域的前景；②遺產(chǎn)區域的使命；③遺產(chǎn)區域的目標；④遺產(chǎn)區域對國家的重要性，各項資源及其價(jià)值；⑤授權法中規定的具體法律要求與規劃要求；⑥廣泛的區域發(fā)展目標；⑦所有應附加的信息需求。

　　3.1.3 多項選擇與草案確定階段（Making Choices and Drafting the Plan）

　�。�1）探討并提交多解規劃的初步成果與概念

　　完成基本表述中提及的任務(wù)、目標與法律要求可以有多種不同的方式，如以資源、社區、主題規劃為重點(diǎn)的各種發(fā)展方式，以及其他的一些如代表了不同的發(fā)展機會(huì )或是強調不同的解說(shuō)主題情況下的發(fā)展方式等等。多解規劃的任務(wù)就是闡明其各自不同的發(fā)展前景如何，并且將不同的實(shí)施策略、尺度、合作伙伴關(guān)系、階段等情況下的差異性加以分析論證。

　　當地合作實(shí)體也采取各種方式（如時(shí)事通訊）向公眾闡述多解規劃，解釋各規劃的環(huán)境影響力以及決策過(guò)程等。

　　表2 俄亥俄和伊利爾運河國家遺產(chǎn)廊道多解規劃

　　資料來(lái)源：Ohio & Erie Canal Association(2000), 彭文潔,2007.

　�。�2）分析各種備選，選擇最優(yōu)方案

　　從自然資源、游憩資源、文化資源、社會(huì )經(jīng)濟資源、土地利用與管理等方面對各方案的環(huán)境影響力做出評價(jià)，指出什么樣的行為將導致什么樣的后果。在對所有方案的影響力做出分析之后，由當地合作實(shí)體綜合評定一個(gè)切實(shí)可行的，并且最能滿(mǎn)足遺產(chǎn)區域使命、目標及社區需求的最優(yōu)方案。